镇平县国土资源局因江苏正**有限公司镇平分公司诉其土地出让一案二审行政判决书

审理经过

上诉人镇平县国土资源局因一审原告江苏正**有限公司镇平分公司诉其土地出让一案，不服镇平县人民法院2013年2月4日作出的(2013)镇行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年3月26日公开开庭审理了本案。上诉人镇平县国土资源局委托代理人张**、张**，被上诉人江苏正**有限公司镇平分公司的委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

镇平县人民法院一审查明：经镇平县人民政府批准，并对杏山大道、健康路北侧、站前路等三条路宽度进行确认后，2006年6月14日被告**资源局发布2006―005号镇平县国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让镇平县鑫泰商贸市场国有土地使用权，该宗地位于健康路北段西侧，面积为88306．6?O，竞买保证金2670万元整。2006年6月16日，被告**资源局出具关于出让编号为2006―005号宗地国有土地使用权的补充规定，调整出让土地使用权面积为177644．51?O，竞买保证金调整为5353万元。2006年6月16日，原告江苏正泰**镇平分公司提出竞买申请书，2006年6月27日，被告**资源局出具挂牌竞买资格确认书，确定原告江苏正泰**镇平分公司具备竞买资格。2006年6月28日，原告江苏正泰**镇平分公司作为竞得人与作为出让人的被告**资源局签订成交确认书，确认原告以5353万元竞得该宗土地使用权，该过程经镇平县公证处现场予以公证，并出具公证书，同日原告江苏正泰**镇平分公司与被告**资源局签订2006―006号《国有土地使用权出让合同》，原告江苏正泰**镇平分公司以5353万元受让取得健康路北段西侧177644．5l?O的国有土地使用权，土地范围包括编号为2006―005A宗地即原2006―005公告宗地(面积88306．6?O)，四至为：东至空地，南至杏山大道，西至空地，北至火车站；编号为2006―005B号宗地，面积56115．363?O，四至为：东至空地，南至杏山大道，西至空地，北至空地；编号为2006―005C号宗地，面积为10483．349?O，四至为：东至村庄，南至杏山大道，西至村民庄，北至饮料厂；编号为2006―005D号宗地，面积为22739．2?O，四至为：东至空地，南至恒利羊毛衫厂，西至207国道，北至杏山大道。该宗地用途为商业，出让年限为40年。该合同在第十一条规定，受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：按城市规划标准执行。2006年6月28日，被告**资源局出具关于健康路北段两侧宗地挂牌出让结果的公告，公告原告江苏正泰**镇平分公司竞买成功。随后由于镇平县玉都街道办事处大刘*村委和部分村民为土地补偿以及土地上的附属物的清理问题，同时涉及镇平县玉都街道办事处碾坊庄村的乱建房屋及林木赔偿问题，导致原告江苏正泰**镇平分公司无法及时开工建设。2012年底，原告江苏正泰**镇平分公司准备开工建设，在办理建设工程规划许可证时，才得知2006年6月26日手写的《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准，原告不服，遂于2013年1月18日提出行政诉讼。

一审法院认为

一审法院认为，一、被告镇平县国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为与原告江苏正**有限公司镇平分公司有法律上的利害关系。被告镇平县国土资源局于2006年6月14日发布出让公告时，依法应将出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间以及竞买保证金等条件均在公告中明示，竞买方在权衡各方条件及自身实力后方可决定是否竞标，但被告镇平县国土资源局在公告时并未告知原告江苏正**有限公司镇平分公司出让地块的规划设计条件，并且在签订《国有土地使用权合同》时亦未明确规划设计条件，仅笼统填写按城市规划标准执行，导致原告江苏正**有限公司镇平分公司在办理建筑工程规划许可证时产生纠纷，从而侵犯了原告的合法权益，原告依法可以提起行政诉讼；二、原告江苏正**有限公司镇平分公司的起诉符合人民法院行政诉讼受案范围。首先，《国有土地使用权出让合同》是原、被告双方协商一致后签订的行政合同，双方虽意思表达一致，但很大程度上仍受限于被告的意思。该合同的履行是被告履行土地管理职能，实现管理目的的一种具体行政行为，该具体行政行为可能会侵害到原告的合法权益，那么原告起诉当然符合行政诉讼的受案范围；其次从被告于2006年6月26日提出《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为，其明显侵犯了原告的合法财产权，那么依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的……。”人民法院亦应当受理原告对此的起诉，故本院对被告称原告的诉请不具备可诉性的辩解不予采纳。三、原告的起诉并未超过起诉期限。规划设计条件作为土地使用权出让的主要条件，被告依法应在公告时明确提出，并且作为《国有土地使用权出让合同》的一个主要条款。既然被告在2006年6月26日已有《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》，那么被告应在2006年6月28日签订合同时明确填写规划设计条件，但被告在合同中仅填写按城市规划标准执行，同时被告把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为合同的附件当时是否交付原告存在争议，且被告无证据证实，本院只能认定原告系在办理建设工程规划许可证时才得知该具体行政行为。根据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为，从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案涉及土地出让，原告起诉并未超过法律规定的起诉期限，故被告辩称本院不予采纳。四、被告镇平县国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为违法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十二条规定：“土地使用权出让前，县级以上人民政府土地管理部门应会同有关部门向申请用地者提供以下资料：“……(二)土地用途、建筑密度、容积率和净空限制；”依据上述规定，被告镇平县国土资源局依法应在2006年6月14日发布镇平县土地使用权挂牌出让公告时提出城市规划标准，但本案中被告却于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准，这个行为显然是违反法律规定的，没有任何法律效力。但被告于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准这个行为虽然违法，但行为已经发生，无法撤销，并且也不具有可撤销内容，本院依据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条：“……有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容……”的规定，确认该行为违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十二条、最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第(二)项之规定，判决如下：确认被告镇平县国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为违法。案件受理费50元，由被告镇平县国土资源局负担。

上诉人诉称

上诉人镇平县国土资源局上诉称：一、一审判决认定事实错误，适用法律错误，本案不应作为行政案件受理；二、上诉人与被上诉人于2006年6月28日签订的出让合同条款清楚，程序合法；三、一审原告起诉超过起诉期限。四、一审原告起诉的目的是为了规避改变城市规划容积率标准应当补缴国有土地出让金的法律规定。请求撤销一审判决，维持上诉人在招拍挂出让合同中把2006年6月26日由原镇**建局规划股出具的《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准执行。

被上诉人辩称

被上诉人江苏正**有限公司镇平分公司答辩称：一、上诉人理解法律错误，一审法院作为行政案件受理并无不当；二、上诉人出让土地后告知《规划设计要点》的行为违法；三、一审原告的起诉并未超过起诉期限。四、上诉人称改变城市规划容积率标准应当补缴国有土地出让金超出本案审理范围。请求维持一审判决。

本院查明

本院二审查明事实与一审相同。

本院认为

本院认为：镇平县国土资源局作为具体负责土地使用权出让工作的土地行政管理部门，依法享有对土地使用权出让方案的实施并进行监督检查的行政职权。按照《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十二条的规定，在土地使用权出让前，由县级以上人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理、物价、财政等部门共同拟定土地使用权出让方案，经批准后，由土地管理部门负责实施。同时，土地管理部门应会同有关部门向申请用地者提供土地的位置、面积、四至、地图、地上地下现状和基础设施情况；土地用途、建筑密度、容积率和净空限制；环境保护、绿化、交通、抗震等要求；出让年限和方式等资料，这是土地管理部门的法定职责，不履行或者不正确履行这些法定职责，将会对申请用地者的合法权益造成影响。因此，相关利害关系人有权对土地管理部门履行法定职责过程中的行为提起行政诉讼。本案中，镇平县国土资源局没有提供证据证明在土地使用权出让前向申请用地者提供了包括建筑密度、容积率等内容在内的《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》，而且，既然2006年6月26日原镇**建局规划股已经出具了《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》，那么镇平县国土资源局在2006年6月28日签订出让合同时就应该按照合同文本的要求明确填写包括容积率、建筑密度等在内的规划设计条件，而不是仅填写“按城市规划标准执行”，正是由于在出让合同中对规划设计条件约定不明，才导致本案双方当事人对此产生争议，镇平县国土资源局应当承担相应的责任并依法采取补救措施，在不损害合同相对人合法权益的同时，也要维护国家利益和公共利益免受损失。因一审被告不能证明一审原告何时知道该《规划设计要点》的内容，因此，一审判决认定原告的起诉不超过法定的起诉期限于法有据。至于改变城市规划容积率标准应当补缴国有土地出让金问题，可由相关行政主管部门依法予以解决，不是本案的审理范围。综上，一审判决“确认被告镇平县国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为违法”并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持镇平县人民法院2013年2月4日作出的(2013)镇行初字第00013号行政判决。

上诉费50元，由上诉人镇平县国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一三年三月二十九日