上诉人张**、潘**与被上诉人光山县发展和改革委员会及第三人河南金**有限公司建设项目立项行政批复纠纷一案二审行政判决书

审理经过

上诉人张**、潘**与被上诉人光山县发展和改革委员会（以下简称光**改委）建设项目立项行政批复纠纷一案，潢**民法院于2014年5月19日作出（2014）潢行初字第5号行政判决：一、确认被告光**改委作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光**（2008）40号）违法。二、责令被告光**改委采取相应的补救措施。张**、潘**不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张**、潘**的共同委托代理人张**，被上诉人光**改委的委托代理人周*、王**，原审第三人金**公司的委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，2007年，光山县人民政府根据经济社会发展需要决定实施海营路贯通工程。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”。在听证会上，就该工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向与会代表发放了《海营路贯通工程征求意见表》和《海营路贯通工程实施方案评议表》，经与会人员讨论同意海营路贯通工程按照有关方案开始实施。2007年12月7日，光山县人民政府对光山县建设局《关于海营路贯通与局部改造统筹规划同步建设的请示》作出批复（光**（2007）135号），该批复第二项内容为：“同意将海营路两侧范围内的房屋（具体范围以控规方案为准）纳入局部改造项目计划，与海营路贯通工程统筹规划、设计，同步建设，相互推进。”

后光山县海营路贯通工程建设指挥部将海营路贯通工程作为招商项目，面向社会公开招商，金**公司最终竞得该项目。2008年1月15日，光山县海营路贯通工程建设指挥部与金**公司签订“投资招商合同”，该合同中的项目名称为“光山县海营路（一环路～正大街）贯通与局部改造工程”。2008年4月13日，金**公司在光山**源局举办的国有建设用地使用权挂牌出让中，竞得海营东路两侧的国有建设用地使用权。同日，双方签订成交确认书。2008年4月24日，金**公司向光**改委递交请示，并提交成交确认书。2008年4月24日，光**改委作出被诉批复。在2009年9月光山县海营路贯通工程建设指挥部办公室印制并发放的《宣传手册》中，该批复被影印收入其中。金**公司于2008年开始实施该项目，目前海营路主路已经贯通，局部改造的六个地块中，一、三、四号地块已开工进行建设，其他地块因房屋拆迁、征地等原因尚未进行建设。二原告以未看到被告作出涉案批复和所依据的规范性文件，无法发表自己的意见为由，起诉请求撤销被告作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复（光发改（2008）40号）》。

一审法院认为

原审认为，本案争议焦点有三：一、被诉批复是否具有可诉性。二、原告张**、潘**是否具备提起行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限。三、被诉批复是否合法。

被上诉人辩称

关于被诉批复是否具有可诉性的问题。光**改委作为地方政府投资主管部门，具备对企业投资建设项目依法进行核准，并进行监督管理的法定职责。光**改委答辩称，被诉批复属于《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不具有可诉性。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定，申请领取房屋拆迁许可证，应当向房屋拆迁管理部门提供建设项目批准文件。由此可见，被诉批复作为建设项目批（核）准文件，是建设单位金**公司申请建设用地规划许可证和房屋拆迁许可证时必须提供的申请材料之一，在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须的在先行政行为。金**公司在取得被诉批复后，向房屋拆迁主管部门申请了房屋拆迁许可证。此时，该内部批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向潘**、潘**送达，但被诉批复确认了金**公司享有从事该项目建设权利。而潘**、潘**的房屋均坐落在被诉批复所核准建设项目的用地范围内，金**公司对被诉批复所确认法律权利的行使，对潘**、潘**房屋所有权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。

关于原告张**、潘**是否具备提起行政诉讼的主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限的问题。潘**、潘**的房屋所有权因该被诉批复行政行为而受到影响，其与被诉批复之间存在法律上的利害关系。因此，潘**、潘**具备本案原告的诉讼主体资格。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《最**法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条规定，在诉讼中，一方当事人死亡，有继承人的，人民法院应及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。潘**因交通事故死亡后，其近亲属经协商，确定由其妻张**作为原告继续参加本案诉讼，符合法律规定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。潘**、潘**就被诉批复向信阳**革委员会申请复议后，于2013年10月28日收到复议决定书，于2013年11月7日提起本案行政诉讼。因此，潘**、潘**提起行政诉讼时未超出法定期限。

关于被诉批复是否合法的问题。《**务院关于投资体制改革的决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准；企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。《企业投资项目核准暂行办法》第三条规定，企业投资建设实行核准制的项目，应按国家有关要求编制项目申请报告，报送项目核准机关。该办法第十条规定，企业投资建设应由地方政府投资主管部门核准的项目，须向项目核准机关提交项目申请报告。在光山县政府对光山县海营路贯通与局部改造工程项目进行的招商中，金**公司通过竞争取得建设权，该项目属于核准制的建设项目。根据前述**务院法规和部门规章规定，光**改委在受理金**公司立项申请时，应要求其提交项目申请报告。但光**改委诉讼中提交的项目申请报告经当庭质证，不具有真实性，不能证明该公司在被诉批复作出前按照法定程序向该委员会提交了项目申请报告。《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定，项目申报单位报送申请报告时，需根据国家法律法规规定附送城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，需要有关部门批准或核准的建设项目，除以划拨方式提供国有土地使用权的以外，不需要申请选址意见书。根据前述法律规定，金**公司在申请项目立项批复时应附送用地预审和环评审批文件。但在光**改委提交的证据中，没有环评审批文件。因此，光**改委作出被诉批复的主要证据不足。

张**、潘**在庭审中，还提出光**改委作出被诉批复应事先告知其二人并充分听取其意见，该委员会并未履行该程序，属程序违法。《企业投资项目核准暂行办法》第十四条规定，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，项目核准机关在进行核准审查时应采取适当方式征求公众意见。2007年11月13日，光山县海营路贯通工程建设协调领导小组举行了“海营路贯通工程行政许可听证会”，就工程的规划方案、建设方案和拆迁安置补偿方案向包括拆迁户在内的社会各界人士征求意见并进行表决，基本涵盖了针对该项目可能作出的对公众利益造成影响的行政许可等具体行政行为。此后，光山县人民政府通过招商，将该项目交由金**公司投资建设。在项目内容并无实质性变化的情况下，光**改委将此报告作为批复前征求公众意见的结果使用，符合行政效率原则，不违反立法精神。对张**、潘**的该项诉请理由，不能成立。

原告张**、潘**在本案审理过程中，申请中止诉讼。对此，虽然土地成交确认书对于被诉批复而言是在先的行政行为之一，但其作出后，具有公定力和确定力。在该确认书被依法撤销或确认违法前，其仍然具有法律效力。本案的审理不需要以该确认书行政复议的结果作为依据。即使该确认书将来被依法撤销或确认违法，二原告的合法权益仍有救济途径。因此，对二原告的申请不应予以准许。

综上，被诉批复适用法律正确，但主要证据不足，违反法定程序。鉴于海营路贯通与局部改造工程项目已由金**公司实施数年，且已完成了道路贯通和部分改造工程，如果撤销将对公共利益造成损失，故应确认其违法并责令光**改委采取补救措施。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十二条、第三十八条第二款，最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第五十八条、第九十七条，最**法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第44条的规定，判决：一、确认被告光**改委作出的《关于海营路贯通工程项目立项的批复》（光**（2008）40号）违法。二、责令被告光**改委采取相应的补救措施。

上诉人张**、潘**上诉人称，其对原审查明的部分事实不予认可，原审适用法律错误，程序违法，请求撤销原判，改判撤销被诉行政批复。

被上诉人光**改委答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人已采取相应补救措施。请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人金**公司的答辩意见与被上诉人光**改委一致。

本院认为

本院认为，上诉人对原审认定的部分事实不予认可，但却未能提供充足证据证实自己的主张，上诉理由不能成立，虽然土地成交确认书对于被诉批复而言是在先的行政行为之一，但其作出后，具有公定力和确定力。在该确认书被依法撤销或确认违法前，其仍然具有法律效力。本案的审理不需要以该确认书行政复议的结果作为依据。即使该确认书将来被依法撤销或确认违法，二原告的合法权益仍有救济途径。上诉人称原审程序违法，应中止诉讼的上诉理由亦不能成立；根据河南**民法院已生效的（2014）豫法行终字第00034号行政判决所认定的事实“光山县海营路贯通工程是为了城市整体规划的公共利益的需要，对海营路两侧范围内的房屋纳入局部改造项目进行拆迁，也属于公共利益”，原审援引最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条，适用法律并无不当。原审适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张**、潘**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十八日