张**与黄石市城市管理执法局二审行政判决书

审理经过

上诉人张**因城乡建设行政管理一案，不服黄石**人民法院（2013）鄂**行初字第00065号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张**及其委托代理人江祖田，被上诉人黄石市城市管理执法局（以下简称市城管局）委托代理人柯新周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，张**于2002年5月与黄石市**街道办事处、黄石市**村民委员会签订承包合同，承包庙儿嘴村民委员会所有的两处共计62亩退耕还林的林地。2004年5月，黄**石港区人民政府向张**颁发了林权证。同年9月，张**在未经林业主管部门审核同意颁发《使用林地审核同意书》及相关文件，亦未经城市规划主管部门同意办理建设用地审批手续的情况下，即在所承包的林地内建设了房屋。2012年9月，张**又在未经任何主管部门审批同意的情况下，在原建房屋之上及旁边搭建了两处钢架结构建筑物，高度均在2.2米-2.4米。2013年2月3日，市城管局以张**搭建的钢架结构建筑物未经规划部门审批，属违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向张**发出黄城管执责拆字201301059号及201301059-1号《责令限期拆除通知书》，要求张**自行拆除，逾期不拆除，依法予以强制拆除；并告知张**“可在收到本通知书之日起60日内向黄石市人民政府申请行政复议，或在3个月内直接向人民法院起诉”。2013年5月3日，张**因上述两处钢架结构建筑物被相关执法部门黄石港区城市管理执法大队强制拆除，提起行政诉讼，要求撤销行政强制拆除决定。因张**起诉的主体错误，且经依法行使释明权后，张**拒绝变更被诉主体，张**的起诉被依法裁定驳回。同年8月8日，张**以本案市城管局以及实施强制拆除行为的另一执法部门黄石港区城市管理执法大队作为共同被告提起行政诉讼，要求撤销市城局作出的黄城管执责拆字201301059号及201301059-1号《责令限期拆除通知书》；并确认黄石港区城市管理执法大队强制拆除张**建筑物的行政行为违法。经审查后认为，张**的上述诉求涵盖两个行政主体分别作出的两个不同的具体行政行为，依法应当分别起诉，鉴于张**拒绝分别起诉，裁定不予受理。同年11月14日，张**重新提起诉讼，请求依法撤销黄城管执责拆字201301059号、201301059-1号《责令限期拆除通知书》。

一审法院认为

原审判决另认定，国务**公室2002年复函批准湖北省人民政府在黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作。故市城管局是经国**制办批准同意，并经黄石市人民政府授权行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的行政机关，有负责依法查处城市规划区内违反城市规划管理方面的违法建筑的行政职权。

原审判决认为，根据国务**公室及黄石市人民政府的相关文件之规定，市城管局是具有行使城市规划管理方面的行政处罚权的行政机关。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定，无论森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，还是修筑其他工程设施，需要占用林地的，均必须经县级以上人民政府林业主管部门批准，或者依法办理建设用地审批手续。张**在庭审中并未提供充分证据证实两处钢架结构建筑物系直接为林业生产服务的工程设施，亦未提供证据证明其修筑的两处钢架结构建筑物已经林业主管部门批准，或者办理了建设用地审批手续；且本案张**所承包的林地处于城市规划范围内，故足以认定张**的两处钢架结构建筑物应属违法建筑，市城管局有权对张**的两处钢架结构建筑物履行管理职责，市城管局作出的被诉具体行政行为证据确凿、程序合法、适用法律正确，应予维持。关于张**的起诉是否超过法定起诉期限的问题。经查，张**在法定起诉期限内提起第一次诉讼，因被诉主体与被诉行政行为不对应而被裁定驳回，后于同年8月8日再次起诉，因被诉主体与被诉行政行为超过了单一诉讼范围，且不能合并审理，而被再次裁定驳回，张**遂于11月14日重新提起本次诉讼。可见，张**并未怠于行使其诉权，张**囿于对法律事实和规定的不当理解而产生两次诉讼行为被裁定驳回，直至行使第三次诉权的客观事由足以延续市城管局所告知的法定起诉期限。故张**的起诉并未超过法定的起诉期限。**管局的答辩意见不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维**管局2013年2月3日作出的黄城管执责拆字201301059号、201301059-1号《责令限期拆除通知书》。

上诉人诉称

张**不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。退耕还林规划属于专项规划，本案中其所建两处钢结构建筑物处于该专属规划范围内，在该规划未经修改的情况下，不能将该两处钢结构建筑物纳入城市总体规划的范围内，因此退耕还林林地范围内的建设行为不属于《中华人民共和国城乡规划法》调整的范围。况且，其在退耕还林规划范围内所建的两处钢结构建筑物，不但是直接受益的生产生活设施，而且也是直接为林业生产服务的，符合《中华人民共和国森林法实施条例》的相关规定，不属于违法建筑。故原审判决认定该两处钢结构建筑物为城市规划范围内的违法建筑属于认定事实错误。二、市城管局超越职权。退耕还林林地内建设行为的主管部门为林业部门，执法的主体也应是林业部门，并非城管部门。并且黄石市人民政府《关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》没有授予市城管局在退耕还林区域内的执法权。**管局作出《责令限期拆除通知书》的行为属于超越职权。综上，原审判决认定事实错误，请求撤销原判，并依法改判。

被上诉人辩称

市城管局答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，原审判决认定的事实均属实。

本院认为

本院认为，退耕还林规划系规范退耕还林活动的专属规划，退耕还林活动必须在统筹规划的基础上严格依照经批准的规划进行。城市总体规划为政府为确定城市的规模、发展目标，合理利用土地、协调城市布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。退耕还林规划同城市总体规划并不对立，城市总体规划可以包含退耕还林规划的内容。《中华人民共和国森林法实施条例》十八条仅规定在林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，用地审批手续由林业部门批准。对建设行为仍需依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定申请办理建设工程规划许可证。根据《黄石市总体规划功能结构示意图》可以证实张**所建两处钢结构处于黄石市总体规划范围内，应属于《中华人民共和国城乡规划法》的调整范围。市城管局作为集中行使城市规划管理方面行政处罚权的行政机关，对张**在城市规划范围内未取得建设工程规划许可证擅自违法建设的行为，有权进行处罚。市城管局在履行了相关程序后作出黄城管执责拆字201301059号、201301059-1号《责令限期拆除通知书》的行为并无不当。综上，张**的上诉理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年五月二十一日