谭**与远安县鸣凤镇人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人谭**因诉被上诉人鸣凤镇政府不履行行政处理法定职责一案，不服远安县人民法院（2014）鄂*安行初字第00025号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月23日立案受理，并依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭审理了本案。上诉人谭**的委托代理人汤**，被上诉人鸣凤镇政府的副镇长郭*及鸣凤镇政府的委托代理人高**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审根据被告举证及原告提交的证据并经庭审质证认定事实如下：原告谭**为远安县**村民委员会村民，与该村签订了期限为30年的承包经营合同，承包该村大堰湾的低产田和山坡地，并依年上缴该村利润。2013年7月5日，该村与原告妻子汤**签订征地补偿协议后，原告依协议领取了补偿款，承包合同终止。该部分土地被政府拟为当代普药集团（远安工业园口服制剂车间项目）与鸣*大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目用地。

2014年6月11日，双利**委员会向原告及其妻子汤**送达《腾地通知书》，当日，原告以该《腾地通知书》违背、逾越了村民委员会组织法的规定为由，向被告邮寄了《违法确认申请书》，请求依法确认双利**委员会下达的《腾地通知书》违法。同月18日，被告对原告申请作出答复，其主要内容为：鸣凤镇双利**委员会作为自治组织，依据其与原告所签订的征地补偿协议中约定的权利义务，为实现该民事合同内容向原告送达的《腾地通知书》属民事行为，并非具体行政行为，不在行政复议法规定的受理范围之内，被告对其民事行为不能加以评判和确认。原告对该答复不服，向远安县人民政府申请行政复议。远安县人民政府经复议维持了被告作出的答复。原告仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的答复，责令被告依法依申请全面履行法定职责，确认双利**委员会2014年6月11日下达的《腾地通知书》违法。

一审法院认为

原审法院根据认定的事实认为：根据《中华人民共和国宪法》第一百一十一条和《中华人**委员会组织法》第二条的规定，村民委员会在性质上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。被告作为地方乡镇级人民政府，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定的职权和《中华人**委员会组织法》第五条的规定，对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。由此可见，本案中的被告鸣凤镇政府作为乡、镇一级人民政府，与双**委员会之间没有行政隶属关系，其除具有对双**委员会的工作进行指导、支持和帮助职责外，并无强制权、行政处罚权以及司法救济措施，因此，对属于村民自治范围内的事项，被告不能进行干涉。综上，原告所提请求法院不能支持。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项之规定，判决驳回原告谭**的诉讼请求。

上诉人诉称

谭**不服，向本院提起上诉称：1、一审认定事实不清。⑴一审认定“2013年7月5日，该村对原告承包地征收，与汤**签订征地补偿协议”，属认定事实不清。其一，本案当事人为谭**，与汤**无关。其二，一审根据征地补偿协议上双利村委会的公章认为是由双利村委会实施的征收行为，属指鹿为马。根据《宪法》第十条、第十三条，《土地管理法》第二条、第四十六条的规定可知，征收土地是国家强制行为，其实施主体应为远安县人民政府。鸣政信函（2013）11号第2页，被上诉人的答复意见称，“远安县人民政府授权项目建设所在地乡镇-鸣凤镇人民政府负责项目建设征地工作。”据此，无论是法律规定还是事实部分，双利村委会都不可能对上诉人承包地实施征收。⑵一审认定“该部分土地被政府拟为当代普药集团与鸣凤大道延伸段市政工程建设项目用地”，亦属认定事实不清。其一，政府概念模糊不清。其二，当代普药集团项目为工业项目，非“公共利益”。鸣凤大道延伸段市政工程项目未通过预审，未办理征地及农用地转用手续。⑶上诉人向被上诉人致函的《违法确认申请书》，是申请被上诉人履行保护公民合法财产的职责，并非行政复议申请，不存在是否属于行政复议法规定的受理范围之说。⑷征地补偿协议并非民事合同，《腾地通知书》亦并非民事行为，根据《土地管理法》第十条的规定，村委会对本村集体土地所进行的经营管理事务是一种法定职务行为，村委会和相对人之间存在着管理和被管理的关系，并非平等的民事关系。2、一审适用法律不当。⑴一审适用《村民委员会组织法》第五条，认为上诉人申请的事项“属于村民自治范围内事项，鸣凤镇政府不能进行干涉。”但根据《土地管理法》第七十三条、七十六条、第八十条、第八十三条、《城乡规划法》第六十四条的规定，征地拆迁并非“村民自治”范围，对于村民委员会违法的“自治行为”，镇政府应该有管理权限。⑵根据被上诉人提交的《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，保护公民私人所有的合法财产是鸣凤镇政府的职责。⑶被上诉人的答复意见认定事实不清，因此，一审法院适用《行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，亦属适用法律不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

鸣凤镇政府答辩称：1、原审法院认定双利村送达《腾地通知书》的行为属于村民自治范围内的事项，事实认定清楚。依据《土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。政府对土地进行征收是向土地所有权人征收，上诉人作为本村集体经济组织成员只享有承包地征收补偿费用分配的权利，而无权向任何人出卖承包地的所有权。上诉人之妻汤**与双利村签订的《征地补偿协议》，其本质上是集体经济组织内部关于承包地征收补偿费用分配协议，是民事合同。双利村依合同约定送达《腾地通知书》要求交付土地的行为是民事行为，属于村民自治范围内的事项。2、被上诉人无权对双利村的民事行为进行干预。依据《宪法》第一百一十一条和《村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会在性质上是基层群众性自治组织。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《村民委员会组织法》第五条的规定，被上诉人的职责是对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。被上诉人与双利村之间没有行政隶属关系，法律也没有赋予被上诉人有对双利村进行强制和行政处罚的权力，因此，被上诉人不能依上诉人的申请对属于村民自治范围内的事项进行评判和确认。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原判所载明的证据材料均已随案移送本院，本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。

本院认为

本院认为，本案当事人争议的焦点问题是：上诉人向被上诉人提出依法确认双利**委员会下达的《腾地通知书》违法的申请后，被上诉人对其申请作出的答复是否合法，被上诉人的行为是否构成不履行法定职责。

本案的事实是，2013年7月5日，双利**委员会与上诉人之妻汤**签订了征地补偿协议，协议第四条约定：甲方（村委会）付款后，乙方（汤**）必须在三日内停止耕种，并将地面附着物自行移除，同时将土地经营使用权交给甲方，任何人不得妨碍和影响施工单位施工。协议签订后，村委会依约向汤**支付了补偿款，但对方未按约定将土地经营使用权交给村委会。双利**委员会正是基于以上事实，于2014年6月11日向上诉人谭**及其妻汤**下达的《腾地通知书》，由此可见，双利社区村民委员下达《腾地通知书》的行为是要求上诉人及其妻履行协议约定的义务的行为。乡镇一级人民政府对履行协议行为的合法性是否有审查和作出处理的职责，法律法规并无相应规定，上诉人请求被上诉人鸣凤镇政府确认双利**委员会下达的《腾地通知书》违法，被上诉人答复称不能对《腾地通知书》是否违法加以评判和确认并无不当。被上诉人据此未依据上诉人的申请确认《腾地通知书》违法并责令双利社区村民委会撤销《腾地通知书》，不构成不履行法定职责。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，其请求因缺乏法律依据本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审诉讼费50元，由上诉人谭**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十日