王某某、王某某与湘潭市人民政府征收土地方案公告一案的二审行政判决书

审理经过

上诉人（原审原告）王**、王**因与被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府征收土地方案公告一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2014）雨法行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月2日立案受理后，依法组成由审判员张**担任审判长，审判员谢*、代理审判员田*参加的合议庭公开开庭审理了本案，代理书记员刘*担任法庭记录。上诉人王**、王**、被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人叶*、彭**到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经湖南**民法院批准延期审理二个月，现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，2007年9月19日，湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（（2007）政国土字第978号）同意征收湘潭市部分土地作为湘潭市2005年四批次项目建设用地，其中包括湘潭市岳塘区荷塘乡、板塘乡、双马镇、宝塔办事处、雨湖区长城乡等五个乡镇，云盘、滴水等17个村。原告位于湘潭市岳塘区板塘乡西塘村两节组的房屋和其承包的村集体经济组织的土地在本次用地规划红线范围内。

依据湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》，湘潭市人民政府先后发布了以下三个公告：2009年6月10日，湘潭市人民政府发布《征收土地方案公告》（潭土公字（2009）第11号）。2009年6月10日，湘潭市人民政府发布《征收土地方案公告》（潭土公字（2009）第10号）。2012年9月25日，湘潭市人民政府发布《征收土地方案公告（潭（高）土公字（2012）6号），决定征收板塘乡西塘村、双马镇向阳农场的土地，用于中南机械物流建设项目用地，被告将该公告在被征收土地范围内进行了张贴。原告的房屋和其承包的村集体经济组织的土地在本次用地范围内。原告认为被告发布的《征收土地方案公告》（潭（高）土公字（2012）6号）违法，向该院提起行政诉讼。

另查明，两原告户籍所在地址为湘潭市岳塘区板塘乡西塘村两节组，两原告在此地址上建有住房，并承包了村组集体经济组织土地。中南机械物流项目不在湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》批准项目内，但中南机械物流项目用地范围位于湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》批准用地范围内，该项目是湘潭市人民政府根据本地的实际情况，调整的建设项目。

一审法院认为

原审判决认为：一、2007年9月19日，湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》（（2007）政国土字第978号）同意征收湘潭市部分土地作为湘潭市2005年四批次项目建设用地。原告位于湘潭市岳塘区板塘乡西塘村两节组的房屋及其承包的土地在该审批单批准的用地范围内。2009年6月10日，被告发布潭土公字（2009）第10号、潭土公字（2009）第11号《征收土地方案公告》。2012年9月25日，被告发布《征收土地方案公告》（潭（高）土公字（2012）6号）。被告已经在湖南省人民政府的（2007）政国土字第978号批文发布的两年内分批次开展了征地工作。被告分批次、分期启动相关项目建设，并无不妥。原告诉称被告所依据的（2007）政国土字第978号批文已过期失效且审批单审批土地已用完，没有事实依据，该院不予支持。

被上诉人辩称

二、两原告户籍所在地址为湘潭市岳塘区板塘乡西塘村两节组，两原告在此地址上建有住房，并承包了村组集体经济组织土地。两原告在此地址上所建住房和承包的集体经济组织的土地在被告作出的《征收土地方案公告》（潭（高）土公字（2012）6号）征收范围内，与被告作出的具体行政行为具有法律上的利害关系，原告王**、王**具有行政诉讼主体资格。被告辩称原告王**不具有原告主体资格，没有事实和法律依据，该院不予采纳。

三、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《征用土地公告办法》第三条规定：征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。被告依据法规、规章的规定，在规定的时限内依法发布《征地补偿安置方案公告》，并予以张贴公告，程序合法，适用法律、法规、规章准确。

四、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。中**物流项目虽然不在湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》批准项目内，但中**物流项目用地范围位于湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》批准用地范围内，被告在发布（潭（高）土公字（2012）6号）《征收土地方案公告》时确定中**物流项目未履行相关程序，存在一定的瑕疵。为高效利用土地资源，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，对各类园区用地和统征储备开发用地，分批次不带项目报省批准用地将成为一种趋势。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款之规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，被告根据本地实际情况，在已批准的农用地转用范围内，调整建设项目，并无不妥。

综上所述，被告作出具体行政行为，存在一定的瑕疵，但是不足以成为可撤销的理由。该院遂根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王**、王**的诉讼请求。案件受理费予以免收。

一审判决宣告后，王**、王**不服提起上诉称：一、被上诉人于2012年发布的潭（高）土公字（2012）6号《征收土地方案公告》中确定的建设用地项目名称“中南机械物流建设项目”并非是经湖南省人民政府审批的合法项目。1、2006年3月16日，中华人**资源部依据被上诉人申报的《湘潭市2005年第四批次报**务院城市建设用地》作出了国土资函（2006）195号《关于湘潭市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意湘潭市将农村集体农用地146.7779公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地47.3769公顷、未利用地5.4263公顷，按呈报的土地利用规划用于城市建设。2007年9月19日，湖南省人民政府作出（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》，批准了22个建设用地项目，用地总面积为199.5811公顷。从湘潭市2005年第四批次城市建设用地项目呈报说明书所列明的22个具体项目名称中可以看出经批准征收的199.5811公顷已分别确认到22个具体建设项目，无多余用地指标，而被上诉人所发布的潭（高）土公字（2012）6号《征收土地方案公告》中确定的建设用地项目名称“中南机械物流建设项目”并未包含在湖南省人民政府已批准的22个建设用地项目范围内。2、依据相关法律规定建设项目单位应先向县、市土地行政部门申请用地、到规划局、发改委等部门选址、立项等，进行征地报批材料组卷，按要求逐级上报有批准权限的人民政府审批，经批准后被征地的县、市人民政府才可以依法发布《征收土地方案公告》。被上诉人未提供“中南机械物流建设项目”预审报告文件、建设项目用地呈报说明书、建设项目用地组卷报批材料、农用地转用和土地征收文件、有关具体建设项目变更、调整文件、用地勘测定界图等材料，应视为被上诉人未提交证据证明其征地行为合法，同时被上诉人也不能证明上诉人的房屋及承包的土地在本次征收用地规划红线图范围内。3、即使具体建设项目发生变更也应有相应的调整批准文件。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、**务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由**务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”建设占用土地涉及农用地应当办理农用地转用手续，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准的前置条件是：其一、在土地利用总体规划确定的城市实施规划而将农用地转为建设用地的；其二、按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；其三、农用地转用范围内批准《湘潭市2005年度农用地转用和土地征收方案表》报市人民政府审核同意后，由市人民政府一次性向省级人民政府申报，同时抄送省级国土资源管理部门。可见已经批准的土地利用总体规划的修改需经原批准机关批准，未经批准，不能改变土地利用总体规划确定的土地用途，故“中南机械物流建设项目”不属于湘潭市2005年报**务院第四批次城市建设用地项目，没有经湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》批准，不在具体建设项目用地界址点坐标图范围及勘测定界图内。二、被上诉人的征地行为违法。1、依据相关法律规定，农用地转用和征地批准文件有效期为两年，农用地转用或征地经依法批准后，市州、县、市人民政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。本案湖南省人民政府作出（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》的时间为2007年9月19日，被上诉人直到2012年才发布《征收土地方案公告》，明显超过两年的法定期限。2、依据《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十四）之规定：“健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”而被上诉人批准征收涉案土地的报批材料中没有失地农民进行知情确认的相关材料，有关部门也从未组织失地农民进行知情确认，严重侵犯了包括上诉人在内的失地农民知情确认的权利。3、依据**务院《关于加强土地调控有关问题的通知》国发（2006）31号第二条规定：“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。各地要认真落实国办发（2006）29号文件的规定，做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。”上诉人既没有拿到社会保障费，被上诉人也没有为上诉人购买社会保险，上诉人被征地后无法保障原有生活水平。综上所述，“中南机械物流建设项目”为非法的征地项目，被上诉人发布的潭（高）土公字（2012）6号《征收土地方案公告》缺乏合法的前置条件，一审判决事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判并撤销被上诉人发布的潭（高）土公字（2012）第6号《征收土地方案公告》。

被上诉人湘潭市人民政府答辩称：一、一审判决事实认定清楚。1、依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的授权，答辩人拥有对经法定程序批准的土地征收予以公告并组织实施的职权。本案土地征收已经国土资源部国土资函（2006）195号文、湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》批准，土地征收公告发布前置程序完备，符合法律规定。该审批单下达后，答辩人根据具体建设项目分期分批实施征收，先后发布潭土公字（2009）第10号《征地公告》、潭土公字（2009）第11号《征地公告》以及本案潭（高）土公字（2012）第6号《征地公告》，征地批文已于两年有限期内实施，并非上诉人自认为的逾期五年才组织实施土地征收。2、答辩人发布土地征收公告合法。经湖南省人民政府（2007）政国土字第978号《农用地转用、土地征收审批单》审批同意征收土地，答辩人依据《征收土地公告办法》第五条的规定，依法制作本案土地征收公告，并在被征收范围内多处醒目位置予以张贴公布，土地征收公告制作发布程序合法。二、一审判决适用法律正确。一审判决确定答辩人在实施本案土地征收公告行为中，行政主体具有法定职权，发布征收公告的前置审批程序已获得省人民政府审批同意，征收公告的内容、发布形式符合法律规定。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

在二审诉讼过程中，上诉人王**、王**提交了以下证据：1、湘潭市城乡规划局于2014年12月3日作出的《政府信息公开告知书》，拟证明中**物流项目没有合法取得红线图。2、湘潭市发展和改革委员会于2014年12月3日作出的《关于申请公开中**物流项目立项批准文件的回复》，拟证明中**物流项目没有合法取得项目立项批复文件。3、湘潭市国土资源局于2014年12月29日作出的（2014）98号《政府信息告知书》，拟证明①中**物流项目没有合法取得农用地转用和土地征收批复文件；②（2007）政国土字第978号审批单中批准的22个项目勘测定界图没有涉及西塘村的土地，没有涉及上诉人两节组的土地和房屋，上诉人的房屋和土地没有在（2007）政国土字第978号批准用地范围内。4、湘潭市国土资源局于2015年1月15日作出的（2015）2号《政府信息告知书》，拟证明①中**物流项目没有合法取得项目用地预审文件；②（2007）政国土字第978号审批单所批面积199.5811公顷，具体22个项目中未包含中**物流项目，中**物流项目无用地指标、勘测定界图及法定报批文件，属于非法项目；③（2007）政国土字第978号审批单未批准基本农田，土地分类面积表被征单位一栏没有包含上诉人生产生活所在地西塘村及两节组的土地，上诉人的房屋和土地没有在（2007）政国土字第978号批准用地范围内；④（2007）政国土字第978号审批单批准的22个项目中用地范围略图和勘测定界图界址桩内都没有涉及上诉人所在村组土地。5、湘潭市国土资源局于2014年11月27日作出的（2014）88号《政府信息告知书》，拟证明被上诉人制作并发布的潭（高）土公字（2012）6号《湘潭市人民政府征收土地方案公告》与上诉人有法律上的利害关系，对上诉人的土地权利、宅基地使用权等产生实际影响。6、中华人**资源部于2015年2月11日作出的国土资公开告知（2015）73号《政府信息公开告知书》，拟证明湘潭市2005年度第四批次城市建设用地项目批准权限属于**务院、国土部，批复文件是国土资函（2006）195号文件。7、湖南省国土资源厅于2015年1月20日作出的湘国土资公开告知（2015）13号《政府信息公开告知书》，拟证明湘潭市2005年度第四批次城市建设用地、国土资函（2006）195号文件以及（2007）政国土字978号批准文件（包含2011年3月经修改的文件）都与中**物流项目无关联性，中**物流项目属于非法项目。8、证人吴爱明出庭作证，拟证明上诉人住所土地没有丈量和付款，建设单位及被上诉人没有在上诉人住所土地上建房屋及平整土地。

被上诉人湘潭市人民政府对上诉人王**、王**提交的证据1—7的真实性无异议，对关联性有异议，认为与本案无关，不能达到上诉人的证明目的；对证据8有异议，认为不能达到上诉人的证明目的。

本院对上诉人王**、王**提交的证据1—7的真实性、合法性予以认可，但认为与其欲达到的证明目的之间不具有关联性；对上诉人提交的证据8，本院认为不能达到上诉人的证明目的。

在本院二审审理过程中，被上诉人湘潭市人民政府向本院提交了潭土公字（2015）64号《关于更正＜湘潭市人民政府征收土地方案公告＞（潭高土公字（2012）6号）的公告》，内容如下：2012年9月25日湘潭市人民政府发布的《征收土地方案公告》（潭高土公字（2012）6号）部分内容出现与省人民政府批复的《农用地转用、土地征收审批单》不符，现更正公告如下：一、原公告中批准文号“湖南省人民政府（2007）政国土字第978号”更正为“湖南省人民政府（2008）政国土字第988号”。二、原公告中批准时间“2007年9月19日”更正为“2008年10月30日”。三、原公告中建设用地项目名称“中南机械物流建设项目”更正为“晨辉置业建设项目”。四、原公告中其他内容不变。

本院认为

本院认为，本案争议的焦点是被上诉人湘潭市人民政府作出的潭（高）土公字（2012）6号《征收土地方案公告》是否合法。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《征用土地公告办法》第五条规定：“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”第三条规定：“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”被上诉人湘潭市人民政府制作的潭（高）土公字（2012）6号《征收土地方案公告》中对被征收人的相关征地补偿标准以及被征地农民的社会保障等都依法予以了明确并进行了公告张贴，其内容、程序均符合上述法律、法规规定，上诉人王**、王**的房屋在本次征地红线范围之内，应当予以拆迁。虽然该公告上存在部分文字上的错误，但被上诉人湘潭市人民政府对文字上的错误进行了补正，其中涉及被征收人的利益部分是一致的，并未实际损害被征收人的合法权益，且上诉人王**已签订了《征地拆迁补偿协议书》，各项拆迁补偿费用已按其名字存入银行办理了提存手续，一审法院判决驳回王**、王**的诉讼请求并无不当。上诉人王**、王**的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月三十日