湘潭**方页岩空心砖厂、湘潭**林页岩空心砖厂、湘潭**华页岩空心砖厂诉湘潭市岳塘区人民政府撤销潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》一案的一审行政判决书

审理经过

原告湘潭**方页岩空心砖厂（以下简称指方砖厂）、湘潭**林页岩空心砖厂（以下简称翰林砖厂）、湘潭**华页岩空心砖厂（以下简称湘华砖厂）诉被告湘潭市岳塘区人民政府（以下简称岳塘区政府）撤销潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》一案，本院于2015年1月29日立案，依法组成由审判员胡**担任审判长，审判员张**、代理审判员田*参加的合议庭，代理书记员刘*担任记录。2015年3月6日，本院公开开庭审理了本案。原告指方砖厂委托代理人廖**、甘进军，翰林砖厂法定代表人易放辉、委托代理人郑**，湘华砖厂委托代理人罗**、陈**，被告岳塘区政府委托代理人刘**、叶**到庭参加了诉讼。期间，因案情复杂，本院经报请湖南**民法院批准延长审限三个月，本案现已审理终结。

2014年12月26日被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，该通知确定指方砖厂、翰林砖厂、湘华砖厂为其辖区内生态绿心地区页岩空心砖厂第一批退出企业，要求上述三家企业在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出，对按期主动关停退出的，按有关规定给予补助并奖励，对未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停。

本院于2015年2月3日通过邮寄方式向被告岳塘区政府送达起诉状副本，被告岳塘区人民政府于2014年2月15日向本院提交了下列证据：

第一组证据：1、三原告的工商登记资料；2、被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明。

证据1-2拟证明原、被告主体资格。

第二组证据：3、湖南省人民政府2011年8月8日颁发的长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）《生态空间管制分区图》。

证据3拟证明三原告处于长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区。

第三组证据：4、2013年8月9日湘潭市国土资源局作出的《关于湘潭**空心砖厂等9家矿山企业采矿许可证自行废止的通知》（潭国土**（2013）79号）、2014年8月6日湘潭市国土资源局作出的《关于依法注销湘潭**有限公司等11家矿山企业采矿许可证的公告》（潭国土**（2014）48号）。

5、2014年12月3日湘潭**农林局作出的《责令停止林地违法行为通知书》（岳**（2014）第05号）。

6、三原告的安全生产许可证、岳塘区安全生产监督管理局作出的（岳）安监管现决（2014）3、4、5号《现场处理措施决定书》。

7、湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局作出的潭岳行限拆告字（2014）第G606号、第G607号、第G608号《限期拆除告知书》。

证据4-7拟证明三原告的采矿许可证已废止，安全生产许可证到期后未办理延期手续，未续办临时占用林地批准手续，未恢复林业生产条件交回林地，擅自扩大占用林地范围，三原告在绿心保护区的生产经营已无法得到政策和法律的支持，岳塘区政府将三原告列为第一批退出企业，事实清楚。

被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》所依据的法律依据、规范性文件：《湖南省长株潭生态绿心保护条例》第四条第五款、第十二条、第十七条第二款、第二十条、第二十一条、第二十八条、第二十九条以及《湘潭市人民政府关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定》第二十四条。

原告诉称

原告指方砖厂、翰林砖厂、湘华砖厂诉称：三原告都是建厂近十年、各投资一千多万、均拥有职工二百余人的合法企业，企业一直守法经营，为解决就业、增加税收、带动当地经济发展都作出了一定的贡献。2014年12月26日，被告岳塘区政府发出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区内页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，以一纸红头文件的形式要求三原告在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出。很显然，该通知根本不具有合法性，不能成立，应予撤销。一、没有法律依据。尽管该通知适用并列举了十部法律法规，但纵观这十部法律、法规，没有哪部法律、法规的哪一法条规定授权被告可以在原告没有任何行政违法事实情况下可以使用行政命令的方式直接要求关停原告企业。二、没有事实依据。到目前为止，被告从未向原告释*，原告有什么行政违法的事实足以致被告可以直接要求原告进行关停。三、违反法定程序。1、被告在发出该通知、作出该决定前，从未进行论证、听证，从未听取原告陈述和申辩，严重违反《湖南省行政程序规定》。2、通知文书没有依法送达给原告。被告作为区一级人民政府，以一红头文件形式行政命令三合法企业在一个月时间内关停退出，实属罕见，明显失当，是典型的违法行政、滥用公权、乱作为，它严重侵犯了三原告的经营自主权，损害了三原告的合法权益。三原告关停后，几千万投资怎么收回？企业资产怎么处置？数百员工怎么安置？企业应收、应付、合同履行怎么解决？被告没有任何配套措施和说法，至今三原告数百员工生活没有着落，企业处于一片混乱状态。三原告为维护自身合法权益，特依法提起诉讼，请求撤销被告岳塘区政府潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，由被告岳塘区政府承担本案诉讼费用。

原告指方砖厂、翰林砖厂、湘华砖厂为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：

第一组证据：8、三原告的工商登记资料；9、被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明。

证据8-9拟证明原、被告主体资格，同时证明三原告是依法核准登记的企业法人，合法权益应该得到法律保护，不能被非法侵犯。

第二组证据：10、湘潭市岳塘区人民政府作出的《关于岳塘区生态绿心地区内页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》（潭**（2014）3号）。

证据10拟证明这个通知没有法律依据，侵犯了三原告的权利，应该被依法撤销。

第三组证据：11、湘潭市岳塘区指方页岩空心砖厂申请采矿权延续登记的报告；12湘潭市岳塘区翰林页岩空心砖厂申请采矿权延续登记的报告。

证据11和证据12拟证明当时指方砖厂和翰林砖厂国土证和安监证之所以办不下来，是因为被告的非法介入导致的。

被告辩称

被告岳塘区政府辩称：一、本案中，作为预备性行为的通知，不属于具体行政行为，是不可诉的。《退出通知》第二条中，有这样一句话：“对未按期未主动关停、退出的，将依法、依程序予以强制关停。”从中可以看出，答辩人未确定强制关停的时间，没有对未来强制关停的事实依据、法律依据、相对人权利保护等要素作出意思表示。此种通知行为，不属于具体行政行为，而属于预备性行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性阶段性工作行为。该通知作出后，依赖其他后续程序才有可能最终实现强制关停。所以，作为预备性行为的通知，因未实际影响三原告的权利义务，不属于具体行政行为，不具有可诉性。二、本案中，作为行政指导行为的通知，不属于具体行政行为，不具有可诉性。

根据《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》（以下简称《绿心保护条例》）第二十八条、第二十九条规定，对生态绿心地区内关停退出企业进行补偿，并不是答辩人的法定义务。但考虑到《绿心保护条例》实施一年多之后，省政府至今尚未建立生态效益补偿机制，湖南省长株潭城市群生态绿心地区的80%在湘潭市岳塘区的辖区内。为适应生态绿心地区复杂多样化的经济和社会管理需要，有效地实现保护好长株潭城市生态绿心地区生态环境这一行政目的，根据实际情况，答辩人把三原告列为第一批关停退出对象，以通知的文件形式建议三原告：“在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出。”顾名思义，“主动关停退出”的意思是，关停、退出是基于行政相对方自愿，相对人可自愿接受或拒绝政府的建议，故答辩人的建议是行政指导行为，因不具有行政行为的强制性等特性，不属于行政行为，不具有可诉性。“对按期主动关停退出的，按有关规定给予补助并奖励”，则意味着答辩人为谋求相对人同意或协力，而给予补助并奖励，以调动行政相对人自愿协同政府管理的积极性。这一行政指导行为，符合国家的法律精神、原则和有关政策。至于将主动关停的时间节点定在2014年12月31日，是考虑到2014年4月24日十二届全**常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，被称为“史上最严厉”的新法将于2015年1月1日施行，为的是避免潜在的法律风险发生。而把主动退出的时间节点定在2015年2月1日，是综合考虑了岳塘区**林局、安全生产监督管理局、城市管理和行政执法局行政执法的期限，为的是尽可能消除三原告违法的客观事由，免去对三原告的多头执法，节约行政管理资金，以便降低三原告的违法成本，加大对三原告的补助力度。答辩人在《退出通知》文件的最后，要求“区、乡、村等有关部门要加强对上述三家企业关停退出工作的指导、协调和服务，积极帮助企业解决关停退出中相关问题，确保企业平稳、有序退出”，凸显部门的服务职能，符合落实执政为民理念、建设服务性政府的要求，从另一个侧面也说明，答辩人作出主动关停退出通知的行为是行政指导行为。答辩人认为，准备性的行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性阶段性工作行为，是不可诉的；行政指导行为属于事实行为，是不可诉的。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，答辩人的通知行为，不属于行政诉讼受案范围。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条的规定，三原告诉请撤销《退出通知》，在已经受理之后，人民法院应当裁定驳回其起诉。三、退一万步讲，即使答辩人的通知行为被认定属于具体行政行为，因答辩人的通知行为既有事实依据，又有法律依据，人民法院依法也应当驳回三原告的诉讼请求。（一）、答辩人作出《退出通知》，事实清楚、证据确实充分。湖南省人民政府2011年8月8日颁发的长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）《生态空间管制分区图》确认：三原告处于长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区。2013年8月9日，因三原告的采矿许可证到期后，未在法定期限按程序到采矿权登记管理机关办理采矿延续登记，湘潭市国土资源局向三原告下发了矿山企业采矿许可证自行废止的通知。2014年8月6日，湘潭市国土资源局向三原告下发了采矿许可证自行废止，由原发证机关依法予以注销的公告。2014年12月3日，因三原告办理的临时占用林地批准手续于2010年2月到期后，既未恢复林业生产条件交回林地，又未续办临时占用林地批准手续，且擅自扩大占用林地范围，湘潭市岳塘区**林局向三原告下发《责令停止林地违法行为通知书》。2014年12月19日，因三原告的安全生产许可证到期未办理延期手续，湘潭市岳塘区安全生产监督管理局向三原告下发《现场处理措施决定书》，责令三原告立即停止生产。2014年12月25日，因三原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设，且无法采取改正措施消除影响，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局向三原告下发《限期拆除告知书》。所以，基于上述事实，三原告处于长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区，其采矿许可证已废止，安全生产许可证到期后未办理延期手续，未续办临时占用林地批准手续，未恢复林业生产条件交回林地，擅自扩大占用林地范围，三原告在绿心保护区继续生产经营已无法得到政策和法律的支持，答辩人将三原告列为第一批退出企业，事实清楚、证据确实充分。（二）答辩人作出《退出通知》，有充足的法律依据。《绿心保护条例》第十七条第二款规定：长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府，应当根据生态绿心总体规划制定具体的保护工作方案，并督促落实。湘潭市人民政府《关于落实长株潭城市群区域规划和加强生态绿心保护的若干规定》第二十四条规定：各县市区人民政府（园区管委会）、市直机关各有关机关应当将实施《区域规划》、《绿心规划》、《区域规划条例》、《绿心保护条例》和《实施细则》等纳入日常工作。《绿心保护条例》第十二条规定：生态绿心区分为禁止性开发区、限制开发区和控制建设区。在生态绿心地区禁止开发区内，除生态建设、景观保护建设、必要的公共设施建设和当地农村居民住宅建设外，不得进行其他项目建设。在限制开发区内，除前款规定可以进行的建设以及土地整理、村镇建设和适当的旅游休闲设施建设外，不得进行其他项目建设。在控制建设区内，禁止工业和其他可能造成环境污染的建设项目，逐步退出现有工业项目。因此，禁止开发区与限制开发区内对于项目建设有严格规定，三原告砖厂均为工业项目，属于禁止项目，依法应从绿心保护区内退出。答辩人作为涉及生态绿心地区的区人民政府，有权具体实施本行政区域内生态绿心地区的保护工作，有权制定具体的保护工作方案，并督促落实。答辩人作出《退出通知》，是正确履行政府职能的体现。综上所述，答辩人作出的《退出通知》，事实清楚，适用法律正确，且答辩人作出的通知行为，不属于具体行政行为，不具有可诉性，请求贵院在查明事实后，驳回原告的起诉。

以上证据1--7经庭审质证，原告指方砖厂、翰林砖厂、湘华砖厂对被告岳塘区政府提供的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3本身的真实性、合法性无异议，但是对其关联性有异议，对其证明目的有异议，认为达不到被告方的证明目的，三原告的砖厂虽然处于生态绿心范围之内，但是并不能必然导致被告有权直接对三原告的砖厂进行关停。对证据的4、5、6的真实性、合法性无异议，认为这些证据与本案无关，本案的争议焦点是对被告要求三原告砖厂退出的通知行为进行审查，与涉及国土和安监的内容无关。对证据7的真实性无异议，其合法性现在已经另案由法院正在审查，由法院最终作出判断。对证据4、5、6、7还有一个补充质证意见，许可证的废止、三原告不能再继续生产是被告的原因造成的。即使这个证件废止了，被告也无权要求三原告退出，因为这个不是被告的职责所在。

以上证据8--12经庭审质证，被告岳塘区政府对原告指方砖厂、翰林砖厂、湘**厂提供的证据质证意见如下：对证据8、9的真实性、合法性无异议，但是对其证明目的有异议，有营业执照和工商登记并不代表其没有行政违法事实。对证据10退出通知的真实性、合法性、关联性无异议，但是对原告的证明目的有异议，认为退出通知是被告依法依规履行政府职责的体现，被告采取奖励和引导的方式，引导原告依法退出，并不影响原告的权利和义务。对证据11、12的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议，认为岳塘区政府在报告上一一释明了原告行政违法的事实，释名的意思是此处为绿心保护区，绿心保护区是限制性开发范围。绿心保护条例第二十一条明文规定禁止在绿心生态地区开采矿产资源，所以被告在报告上不予批准同意恰恰是依法依规履行政府职责的体现。

合议庭经评议对当事人提交的证据认证如下：证据1、2、8、9中被告提供的证据1与原告提供的证据8相同，被告提供的证据2与原告提供的证据9相同，各方当事人对其真实性、合法性关联性均无异议，对证据1、2、8、9证明各方诉讼主体资格方面的功能予以认可，合议庭对证据1、2、8、9予以采信证据；证据3、4、5、6证据来源清楚，原告方对其真实性、合法性不持异议，对其关联性提出异议，合议庭认为3、4、5、6能够证明被告作出退出通知的前置基本事实，即三原告的有关许可证已经到期，合议庭对证据3、4、5、6予以采信；证据7系由湘潭市岳塘区行政执法局作出限期拆除的行政法律文书，真实性应当认定，在其未被依法撤销或改变的情况下，可以对其合法性予以认定，由于该文书与退出通知中“对按期主动关停退出的，按有关规定给予补助并奖励，对未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停。”存在关联性，合议庭对证据7予以采信。证据10系本案诉讼的审理对象，合议庭认定其对事实方面的证明效力；证据11、12能够证明翰林砖厂、指方砖厂在采矿许可证到期前申请了采矿权延续登记，当地村、乡、有关政府职能部门的意见以及被告的意见，合议庭认定其对事实方面的证明效力。

本院根据各方当事人的陈述以及采信的证据确认以下事实：翰林砖厂于2005年4月26日，经湘潭市**岳塘分局核准注册成立，经营范围及方式为“页岩空心砖生产、销售”。2011年8月23日，湖南省**管理局为翰林砖厂核发安全生产许可证，有效期从2011年8月23日起至2014年8月22日止。指方砖厂于2008年6月30日，经湘潭市**岳塘分局核准注册成立，经营范围及方式为“空心砖生产、销售（截止2013年6月13日止）”。2011年10月12日，湖南省**管理局为指方砖厂核发安全生产许可证，有效期从2011年10月12日起至2013年7月25日止。湘*砖厂于2008年10月10日，经湘潭市**岳塘分局核准注册成立，经营范围及方式为“页岩空心砖生产、销售”。2011年10月12日，湖南省**管理局为湘*砖厂核发安全生产许可证，有效期从2011年10月12日起至2014年10月11日止。2011年8月8日湖南省人民政府颁发了长株潭城市群生态绿心地区总体规划（2010-2030）《生态空间管制分区图》，原告指方砖厂、翰林砖厂、湘*砖厂处于长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区。2013年4月18日，翰林砖厂出具《申请采矿权延续登记并变更矿区范围的报告》，荷塘村委会意见是，“请约有关部门领导实地勘查，根据实际情况批示为准。”荷塘乡政府的意见是，“请上级职能部门实地勘察，是否符合国土规划，以上级主管部门批复为准。”荷塘国土资源所意见是，“拟同意办理采矿权延续登记，请上级相关部门批准。”岳塘区环境保护局意见是，“拟同意办理采矿权延续登记，请上级相关部门审批。”岳塘区安全生产监督管理局意见是，“拟同意，请区人民政府审批。”岳塘区人民政府于2013年5月22日作出批示，“此处为绿心保护区，属限制性开发建设范围，请上级有关部门论证后按程序严格审批。”2013年4月18日，指方砖厂出具《申请采矿权延续登记的报告》，指方村委会意见是，“同意延续登记。”荷塘乡政府的意见是，“同意，请国土部门及上级相关部门审批。”荷塘国土资源所意见是，“同意，请上级审批。”岳塘区环境保护局意见是，“拟同意，请上级审批。”岳塘区安全生产监督管理局意见是，“同意，请区人民政府审批。”岳塘区人民政府于2013年6月14日作出批示，“此处为绿心保护范围，不宜再继续开采。”2013年8月9日湘潭市国土资源局潭国土**（2013）79号《关于湘潭**空心砖厂等9家矿山企业采矿许可证自行废止的通知》载明：指方砖厂采矿许可证号C4303002010127130095574，有效期起止为2011年6月13日至2013年6月13日；翰林砖厂采矿许可证号C4303002011067130114118，有效期起止为2011年6月13日至2013年6月13日；湘*砖厂采矿许可证号C4303002010127130095577，有效期起止为2010年12月27日至2012年9月27日。该通知要求这9家矿山企业停止一切采矿行为，不得持过期证非法开采。湘潭市国土资源局潭国土**（2014）48号《关于依法注销湘潭**有限公司等11家矿山企业采矿许可证的公告》中载明，包括原告指方砖厂、翰林砖厂、湘*砖厂在内的11家矿山企业“采矿许可证业已自行废止，由原发证机关依法予以注销。”2014年12月3日，湘潭**农林局分别对翰林砖厂、指方砖厂、湘*砖厂作出岳林停字（2014）第03号、04号、05号《责令停止林地违法行为通知书》，责令三原告立即停止违法行为，恢复林业生产条件，听候处理。2014年12月19日，湘潭市岳塘区安全生产监督管理局分别对湘*砖厂、指方砖厂、翰林砖厂作出（岳）安监管现决（2014）3号、4号、5号《现场处置措施决定书》，“责令三原告立即停止生产，限60天内到湘**监局补办好延期手续，不办好延期手续后经岳**监局批准后，方可进行生产。”2014年12月25日，湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局分别对翰林砖厂、指方砖厂、湘*砖厂作出潭岳行限拆告字（2014）第G606号、607号、608号《限期拆除告知书》，认为三原告未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响，该局拟作出限期拆除的决定。2014年12月26日被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，该通知确定指方砖厂、翰林砖厂、湘*砖厂为其辖区内生态绿心地区页岩空心砖厂第一批退出企业，要求上述三家企业在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出，对按期主动关停退出的，按有关规定给予补助并奖励，对未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停。原告指方砖厂、翰林砖厂、湘*砖厂认为被告岳塘区政府作出的潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》侵害其合法权益，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，本案争议的焦点主要有两个：一是被告岳塘区政府作出的潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》是否属于可诉的行政行为；二是如果潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》属于可诉行政行为，被告岳塘区政府是否有权作出退出通知，被告岳塘区政府作出退出通知是否事实清楚、证据充足，适用法律正确。关于第一个争议的焦点，2014年12月26日被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》，该通知确定指方砖厂、翰林砖厂、湘华砖厂为其辖区内生态绿心地区页岩空心砖厂第一批退出企业，要求上述三家企业在2014年12月31日前主动关停，2015年2月1日前主动退出，对按期主动关停退出的，按有关规定给予补助并奖励，对未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停。由于该通知明确要求三原告企业按期关停、退出，“未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停”，因此，可以认定该通知对三原告企业的权利义务构成实质性影响，是属于可诉的行政行为。本院对被告岳塘区政府关于该通知是预备性行为、行政指导行为的答辩意见不予采纳。关于第二个争议的焦点，湖南**委会制定的地方性法规《湖南省长株潭生态绿心保护条例》第四条第五款规定，“长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府具体实施本行政区域内生态绿心地区的保护工作。”该条例第十二条规定，“在生态绿心地区禁止开发区内，除生态建设、景观保护建设、必要的公共设施建设和当地农村居民住宅建设外，不得进行其他项目建设。在限制开发区内，除前款规定可以进行的建设以及土地整理、村镇建设和适当的旅游休闲设施建设外，不得进行其他项目建设。在控制建设区内，禁止工业和其他可能造成环境污染的建设项目，逐步退出现有工业项目。”该条例第十七条第二款规定，“长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府，应当根据生态绿心地区总体规划制定具体的保护工作方案，并督促落实。”该条例第二十条规定，“在生态绿心地区内除林相调整、抚育更新外不得采伐林木。因林相调整、抚育更新需要采伐的，应当经省人民政府林业主管部门或者其他主管部门审查同意后，依法取得林木采伐许可证。禁止在生态绿心地区进行砍伐作业。禁止在生态绿心地区毁林开垦或者毁林采石、采砂、采土。在森林防火期，生态绿心地区的森林防火区内禁止野外用火。”该条例第二十一条规定，“省人民政府国土资源主管部门应当指导督促长沙市、株洲市、湘潭市和涉及生态绿心地区的县（市、区）人民政府国土资源主管部门，加强对生态绿心地区城乡土地利用的管理，严格建设项目用地审批，优化土地利用结构，节约集约利用土地，提高土地综合利用效率。禁止在生态绿心地区开采矿产资源。对在生态绿心地区内已经设立的采矿权，省人民政府国土资源主管部门应当组织有关部门予以清理，并依法处理。”该条例第二十八条规定，“省人民政府应当组织长沙市、株洲市、湘潭市人民政府建立生态绿心地区生态效益补偿机制。省人民政府应当在本条例实施后及时制定生态绿心地区生态补偿的具体办法。”该条例第二十九条规定，“生态绿心地区生态补偿资金，主要来源如下：（一）根据法律法规规定设立的生态保护、补偿方面的资金；（二）省人民政府和长沙市、株洲市、湘潭市人民政府安排的财政性资金；（三）从本条例第十三条第一款规定区域内土地出让收入中安排的资金；（四）根据本条例第十三条第二款规定收取的生态效益补偿费；（五）社会捐赠；（六）其他资金。生态补偿资金用于生态绿心地区生态环境保护、生态修复提质和与生态绿心地区生态环境保护有关的民生保障、移民安置、乡镇财力补助以及企业搬迁的适当补助等，任何单位和个人不得侵占、截留、挪用。”被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》是具体实施其行政区域内生态绿心地区保护工作的表现，其有权依据《湖南省长株潭生态绿心保护条例》第十二条的规定要求在绿心地区的现有如三原告砖厂企业等工业项目关停退出。三原告砖厂企业处于湘潭市岳塘区行政区域内长株潭城市群生态绿心地区的禁止或限制开发区，生态绿心地区的禁止开发区、限制开发区、控制建设区均禁止工业和其他可能造成环境污染的建设项目。三原告的采矿许可证已到期废止，安全生产许可证已到期且未获延续批准，林业主管部门已责令停止违法行为，恢复林业生产条件，三原告砖厂企业关停退出已只是时间先后的问题。被告岳塘区政府作出潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》要求三原告砖厂企业按期关停退出事实清楚、证据充足，适用法律正确。生态补偿的问题，由于《湖南省长株潭生态绿心保护条例》只作了原则性的规定，湖南省人民政府尚未出台生态补偿的具体办法，故被告岳塘区政府在退出通知中表述“按有关规定给予补助并奖励”是适当的。退出通知中“对未按期主动关停退出的，将依法依程序予以强制关停”与《湖南省长株潭生态绿心保护条例》第十二条第三款“在控制建设区内，禁止工业和其他可能造成环境污染的建设项目，逐步退出现有工业项目。”的规定是一致的。三原告提出被告岳塘区政府违反法定程序，在发出退出通知作出决定前，从未进行论证听证，也未听取三原告陈述和申辩的问题，因为被告岳塘区政府作出退出通知的行为既不是行政决策行为，也不是行政执法行为，所以不受《湖南省行政程序规定》中有关论证、听证及听取陈述、申辩等程序要求的制约。综上所述，三原告诉请撤销被告岳塘区政府潭岳政通（2014）3号《湘潭市岳塘区人民政府关于岳塘区生态绿心地区页岩空心砖厂（第一批）依法退出的通知》理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：

裁判结果

驳回原告湘潭市岳塘区指方页岩空心砖厂、湘潭**林页岩空心砖厂、湘潭**华页岩空心砖厂的诉讼请求。

本案案件受理费本院决定予以免收。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月八日