孟某某与湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局限期拆除行政决定一案二审行政判决书

审理经过

上诉人孟*因与被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局限期拆除行政决定一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2014）岳行初字第00074号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员张**担任审判长，审判员谢*、代理审判员田*参加评议的合议庭，于2015年7月14日公开开庭进行了审理，代理书记员刘*担任法庭记录。上诉人孟*及其委托代理人刘*，被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局委托代理人吴**、陈**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，2006年8月，原告孟*在岳塘区荷塘乡正江村白洋组305号进行房屋建设，建筑面积130.46平方米，砖木一层。该房屋位于湘潭市**处理厂项目红线范围内。2014年6月27日被告对孟*涉嫌违法建设行为进行立案调查。2014年7月3日被告就原告所涉房屋情形向湘潭市**塘分局申请确认违法建设性质，原告所建涉案房屋，经湘潭市**塘分局2014年7月4日复函认定未在该局办理《建设工程规划许可证》，系违法建设；该建设在湘潭市**处理厂项目红线范围内；该违法建设的处理参照《住房和城乡**设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》（建*（2012）99号），属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2014年7月14日被告向原告孟*送达了《限期拆除告知书》（潭*行限拆告字（2014）第G559号），告知其拟作出限期拆除的处罚决定，该告知书告知了原告孟*在收到该告知书之日起三日内有可向被告进行陈述申辩（和要求听证）的权利。原告孟*在规定的时间内未向被告提出陈述申辩和提交要求听证的申请。2014年7月21日被告对孟*作出《限期拆除决定书》（潭*行限拆决字（2014）第G061号）。原告对《限期拆除决定书》不服，在法定期限内向湘潭市城市管理和行政执法局申请行政复议，湘潭市城市管理和行政执法局于2014年11月14日作出潭城执复决字（2014）04号《行政复议决定书》维持了湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局作出的潭*行限拆决字（2014）第G061号《限期拆除决定书》。原告孟*对复议决定不服，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销该限期拆除决定，本案的诉讼费用由被告承担。

一审法院认为

原审判决认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定“**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。根据《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚工作批复》（湘**（2005）110号）：湘潭市集中行使行政处罚权的机关为湘潭市城市管理和行政执法局，作为湘潭市政府的一个独立的行政执法部门，具体行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的，以及使用过期用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权。根据《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘**（2012）138号）：行使土地管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，调整至湘潭市、区两级城市管理行政执法局行使；同意湘潭市设立雨湖区城市管理和行政执法局、岳塘区城市管理和行政执法局，作为独立的行政执法主体，实行市、区两级分级执法。《湘潭市人民政府关于印发﹤湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定﹥的通知》（**政发（2013）9号）文件规定：岳塘区城市管理和行政执法局行使本辖区内规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的，以及使用过期建设用地规划许可证、建设工程规划许可证进行建设的行政处罚权；**政发（2013）9号文件是湘潭市人民政府为应对实际情况而在法律框架内所作的执法权限的调整，与湘**（2005）110号规范性文件的精神不相抵触。本案原告孟**建涉案房屋未按《中华人民共和国城乡规划法》取得《建设工程规划许可证》，违法建设本案涉案房屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。被告湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局对原告的违法建设行为行使行政处罚权，被告执法主体适格。原告认为被诉具体行政行为不是行政处罚，应当是行政强制措施，被告的具体行政行为缺乏法律依据的观点该院不予采信。原告代理人提出根据湘潭市城乡规划局网站公布的现行湘潭市城市总体规划（2010-2020年），涉案房屋所在地段是在2010年后才被规划为城市规划区，原告涉案地块不属于城市规划区，原告涉案房屋建筑时间在2010年之前无需办理建设工程规划许可证，不能按《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚。这是对于违法行为提出的适用法律时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《最**法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（（1997）法行字第26号）认为，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；继续违法行为是指同一违法当事人在一定时间内所实施的处于继续状态的违法行为。孟*虽于2006年建设的涉案房屋，但在拆除之前处于湘潭市城市规划区范围内，且该建筑物位于湘潭市河东第二污水处理厂项目建设红线范围内，在未恢复原状之前，其违法行为处于继续状态。其行政处罚的追诉时效，适用现行的《中华人民共和国城乡规划法》；故此对原告请求确认被诉具体行政行为违法、撤销被诉行政处罚决定的诉请该院不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：驳回原告孟*的诉讼请求。案件受理费免收。

一审判决宣告后，孟*不服提起上诉称：一、被上诉人依据2008年1月实施的《城乡规划法》相关规定对上诉人2006年的建房行为给予行政处罚及行政强制系适用法律错误。二、即便上诉人的房屋被认定为违法建筑，被上诉人将违建行为视为一种状态的延续，将处罚期限任意延长，从而达到已拆违代拆迁的目的，同样侵犯了上诉人合法权益。三、被上诉人不顾上诉人建房特殊性及历史成因草率作出《限期拆除决定》违反了行政和理性原则。请求二审撤销原审判决，撤销被上诉人作出的潭岳行限拆决字（2014）第G061号限期拆除决定，本案诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局答辩称：一、被上诉人执法主体适格，具体行政行为合法。根据《行政处罚法》第16条、省政府湘政函（2005）110号、湘政函（2012）138号《批复》和市政府潭政发（2013）9号《通知》等法律法规的规定，被上诉人对岳塘区范围内的违法建设行为享有行政处罚权，上诉人未办许可擅自建房，其行为违反了《城乡规划法》的规定，是该涉案房屋的违法建设行为人，也是本案的行政相对人。据上所述，被上诉人根据本案的事实证据和《城乡规划法》第40条、64条的规定，对上诉人的违建行为实施行政处罚于法有据，主体适格。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决客观公正。上诉人称“一审法院作出的（2014）岳行初字第00074号《行政判决书》认定事实不清，适用法律错误。”被上诉人认为上述说法，违背事实，不能成立。事实和理由是：第一，上诉人违法建设案被上诉人于2014年6月27日立案，经调查查明：2006年8月，上诉人在岳塘区荷塘乡正江村白洋组305号进行房屋建设，建筑面积130.46平方米，砖木一层。上述事实有现场检查、勘验、调查笔录、现场照片为证。第二、经市规划主管部门潭岳行申案（2014）第G0123号复函证实，上诉人所建房屋未办理规划许可证，系违法建设，且该房屋处在湘潭市**处理厂项目红线范围内，不能补办建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的情形。第三、被上诉人就本案所作的调查、勘验笔录、现场照片均有上诉人和现场见证人签名证实，制作的所有行政司法文书都按法定程序送达了上诉人，并且告知了上诉人依法享有的权利和救济途径。上诉人在规定期间未向被上诉人提出陈述申辩，也未提交听证申请。第四、现行《城乡规划法》第40条、第64条的规定，对城市、镇规划内的国有土地和集体土地均具有约束力，上诉人未办许可证擅自建房，属于违反规划管理的行为，据此，被上诉人对其实施行政处罚，不但事实清楚，于法有据，而且处罚得当。第五、《行政处罚法》第29条2款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”最**法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997）法行字第26号明确规定“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其追诉时效应根据《行政处罚法》第29条2款的规定，从违法行为终了之日计算。”上诉人未按《城乡规划法》规定办理相关审批手续，未取得规划许可证，其涉案房屋在未恢复原状之前，一直处于违法行为的继续状态，并不因超过二年而当然视为合法建筑。据此，上诉人所谓“被上诉人根据《城乡规划法》相关规定对上诉人建房行为给予行政处罚及行政强制行为系适用法律错误。”“认定违章建筑应当以建房时适用法律规范为原则，充分考虑上诉人建房的历史成因，建房目的及建房时间等因素。”“被上诉人将违建行为视为一种状态的持续，将处罚期限任意延长”、“远远超过了法律规定的行政处罚时效”的说法不能成立，应当否定。第六、湘**管局潭城执复决字（2014）04号《行政复议决定书》对本案的事实认定、采信的证据，适用法律及所作的决定是正确的，请二审依法予以认定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决客观公正，上诉人上诉的理由和请求不能成立。请二审依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

本院查明

经本院二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。

本院认为

本院认为：本案争议的焦点主要是：一、上诉人孟*的房屋建设是否需要办理建设工程规划许可证的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上述法条对城市、镇规划内的国有土地和集体土地均具有约束力。上诉人孟*所建房屋虽在集体土地之上，但属于湘潭市城市总体规划区域范围，应当按规定取得建设工程规划许可证后方可建房，其在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自动工建设，属于违反规划管理的行为，同时，该房屋处在湘潭市**处理厂项目红线范围内，不能补办建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除影响，属于应当限期拆除的情形。二、被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局是否具备行政处罚职权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及湖南省人民政府、湘潭市人民政府相关规范性文件的规定，被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局对该辖区内规划、土地管理方面的违法行为具有行政处罚权，执法主体资格适格，其对上诉人下达《限期拆除决定》并未超越职权。三、上诉人孟*的建设行为是否已超过行政处罚时效的问题。《中华民人共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，“……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《最**法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》［（1997）］法行字第26号明确规定，“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；……”上诉人孟*至今未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定办理相关审批手续，未取得建设工程规划许可证，涉案房屋在未恢复原状之前一直处于违法行为的继续状态，并不因超过二年而当然视为合法建筑，被上诉人湘潭市岳塘区城市管理和行政执法局对其进行行政处罚并未超过追诉时效。综上，上诉人孟*的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十三日