隆回县三**村民小组、杨溪村第二村民小组不服隆回县水务局采砂行政许可一审行政判决书

审理经过

原告隆回县三**村民小组、隆回县三阁司镇杨溪村第二村民小组不服被告隆回县水务局采砂行政许可一案，于2014年11月4日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于当日通过邮寄方式向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因隆回县**村民委员会、隆回旺**限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月1日、2015年元月12日公开开庭审理了本案。原告隆回县三**村民小组负责人樊**某某、委托代理人钟锡山，隆回县三阁司镇杨溪村第二村民小组负责人蒲**某某、委托代理人蒲玉国及杨溪村第一、二组特别授权委托代理人石世黎，被告隆回县水务局特别授权委托代理人刘**、委托代理人杨**，第三人隆回县**村民委员会特别授权委托代理人袁**，第三人隆回旺**限公司特别授权委托代理人罗**均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告隆回县水务局根据第三人隆回县**有限公司的申请，于2013年10月30日向其颁发了许可证号为隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》，许可采砂船舶船主罗*万在河道砂石开采权有偿出让河段三阁司杨溪村河段可采区为第九出让标段的采砂河段u0026ldquo;起于三阁司镇杨溪村与洞口县黄桥镇马元村交界处，止于香花渡上游200米。此标段杨溪邓家沙洲在矛盾没有处理好之前不宜开采（渡口、码头、水工程等保护区禁采）u0026rdquo;开采砂石。开采期为五年，即从2013年1月1日至2017年12月31日。

原告诉称

原告隆回县三阁司镇杨*村第一村民小组、隆回县三阁司镇杨*村第二村民小组诉称：原告在杨*沙洲上拥有林地面积分别为23亩、26亩（林权证上面积分别为12亩、32.7亩），耕地面积分别为6亩、10亩（以实际丈量为准）。2011年5月，经隆回县人民政府确权，上述林地属原告集体所有。2012年11月，在原告不知情的情况下，被告仅凭原告所在村即第三人隆回县三阁司镇杨*村村民委会提供的虚假证明，以整顿河道为由，强行将原告所属林地、耕地纳入河道管理范围，向受让人刘**颁发河道采砂许可证。原告知道事情真相后，四处上访，希望制止被告的违法行为，但至今未果。砂石开采权与土地所有权分属不同的所有权人，砂石开采权人要取得土地使用权进行砂石开采，必须经得土地所有权人同意，除非重大矿产资源所依附的土地经国家依法征收。杨*沙洲上的部分林地、耕地属于原告所有，被告将其划归河道管理范围，属行政程序违法，其任意变更土地性质和权属的行政行为不发生法律效力。被告颁发河道采砂许可证，许可范围包括原告所有的林地、耕地，其行政许可行为严重侵犯原告的合法权益。请求人民法院依法判决：1、确认被告作出的将原告所属林地、耕地纳入河道管理范围颁发采砂许可证的具体行政行为违法；2、责令被告采取相应的补救措施，即由被告根据国家的法律法规规定的标准，给予原告经济补偿；3、由被告隆回县水务局承担本案诉讼费用。

被告辩称

被告隆回县水务局辩称，被告作出的隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》的具体行政行为合法有效。一、主体适格。根据《中华人民共和国水法》第12条、第39条，《中华人民共和国防洪法》第18条、第21条，《中华人民共和国河道管理条例》第25条，《中华人民共和国行政许可法》第12条的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的期限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。对河道实行依法监管。对河道管理范围内的采砂活动依法实施批准许可。二、适用法律法规正确。根据《中华人民共和国宪法》第9条、《中华人民共和国物权法》第46条、《中华人民共和国矿产资源法》第3条以及《湖南省河道采砂管理试行办法》第14条规定，矿藏和水流属于绝对国家所有。砂石属于国有资源，归国家所有。根据《中华人民共和国防洪法》第21条及《中华人民共和国河道管理条例》第20条的规定，无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或设计洪水位确定。杨溪沙洲左侧是主河道，右侧是内河道，四周均为水域，属心滩，属无堤防河道。根据邵阳市水文局测量，杨溪沙洲的海拔最高高程为261米，杨溪河段1996年的洪水位海拔为265.44米，杨溪沙洲均在最高历史洪水位以下，其整体属于河道管理范围。被告作为河道管理归口部门，为了合理利用砂石资源和确保河段行洪安全，在隆回县人民政府依法拍卖河道砂石资源开采许可权的基础上为受让人依法办理河道采砂许可证合法有效。三、符合法定程序。被告为行政相对人颁发河道采砂许可证，严格遵循了《行政许可法》有关申请、受理、审查、决定、颁证等一般程序规定。隆回县人民政府对杨溪砂石资源开采权公开拍卖，并依法确定中标人、买受人后，被告根据《中华人民共和国行政许可法》第53条u0026ldquo;行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。u0026rdquo;的规定，为行政相对人颁发隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》程序合法。四、符合公共利益需要。河道采砂秩序混乱一直是老百姓生命财产的巨大威胁，也是河道行洪与航道安全的重大隐患。从2011年11月开始，省政府在全省组织开展河道采砂专项整治行动，下发了《湖南省河道采砂专项整治及规范化管理工作方案》，要求根据u0026ldquo;有利于河道行洪、有利于水资源保护、有利于砂石资源合理开发利用、有利于保护河道、有利于促进社会和谐稳定和经济社会发展u0026rdquo;原则，全面推进河道砂石开采权有偿出让，整顿河道采砂秩序，确保河道行洪和航道安全。杨溪沙洲非法采矿现象极为严重，经初步调查，违法交易金额达数百万元之巨，非法交易直接导致河床千疮百孔，严重影响行洪和航道安全，且造成国有资产严重流失。被告对河道采砂开采权受让人依法实行许可，目的是通过整顿河道采砂秩序，规范河道管理，确保河道行洪和航道安全，维护广大老百姓的长远利益。综上所述，被告作出的隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》主体适格，适用法律正确，程序正当，符合制度政策要求和公共利益需要，请人民法院依法予以维持。

第三人隆回县**村民委员会口头述称，2012年11月6日通过统一拍卖的方式拍卖杨溪标段的砂石开采权，并不是凭借村委会出示了证明才拍卖成功的。拍卖砂石开采权给刘**与村委会没有关系。

第三人隆回旺众河沙开发有限公司述称，采砂许可是通过合法渠道取得的，请求依法予以维持。

原告隆回县三阁司镇杨*村第一村民小组、隆回县三阁司镇杨*村第二村民小组在起诉时提供了以下证据：1、隆**（2012）19号《隆回县人民政府关于依法打击涉砂违法行为规范河道采砂秩序的通告》，拟证明隆回县人民政府于2012年11月6日组织对赧水、辰河可采区河道砂石开采权进行了公开拍卖。为确保拍卖后续工作的有序进行，隆回县人民政府决定在全县开展打击采砂违法行为，规范河道采砂秩序专项行动，并成立河道采砂维稳打击工作组的事实。2、邵阳市人民政府、邵阳市信访局签字要求隆回县人民政府答复原告提出的《关于强烈要求保护耕地林地防止非法侵权招标拍卖采砂的请示报告》、（2013）147号湖南省水利厅来访转送单，隆回县河道采砂专项整治行动领导小组《关于蒲玉国等人联名信访事项的答复意见》，拟证明原告认为隆回县人民政府2012年11月6日拍卖给刘**的杨*标段采砂权包括了其集体所有的157亩生态防护林地和10多亩耕地，侵犯了原告的权利，部分村民代表向省、市多个上级部门上访要求维权，隆回县河道采砂专项整治行动领导小组进行了答复，认为杨*砂洲属于河道管理范围内，砂石属国家资源，不属于村组集体所有，应由县人民政府水行政主管部门按照有关法律法规进行管理，其资源在合理规划的前提下，可以依法处置，拍卖完全合法，不存在无偿侵占、非法拍卖和非法获利的事实。3、编号为B431003024870、B431003024872的《中华人民共和国林权证》，隆回县乡人民政府土地承包证，《隆回县农村集体土地所有权登记发证审核结果公示》，航拍图，照片，拟证明隆回县人民政府拍卖的杨*标段采砂权的范围包括了原告所有的林地、耕地，侵犯了原告的所有权、使用权的事实。4、开会证明、交谈笔录，拟证明第三人隆回县三阁司镇杨*村村民委会出具的《关于拍卖杨*标的报告》中证明杨*标无任何矛盾纠纷，已经经村全体党员、组长和群众代表大会决议，一致同意拍卖的内容是虚假的。

被告隆*县水务局于2014年11月25日向本院提供了以下证据及依据：1、中共**办公室、隆*县人民政府办公室关于召开河道砂石资源招拍挂准备工作座谈会的通知、隆*县河道砂石开采权委托拍卖合同书，隆*县人民政府关于我县辖区河道砂石资源开采权有偿出让有关事项的请示，湘**管（2012）24号湖南省水利厅关于对《邵阳市赧水隆*段河道砂石开采权有偿出让方案》的批复，隆*县河道砂石开采权有偿出让方案，邵水河管字（2012）14号邵阳市赧水隆*河段河道砂石开采权有偿出让方案，邵水河管字（2012）17号邵阳市水利局关于赧水隆*段河道砂石开采权有偿出让有关事项的通知，隆办字（2012）154号中共**办公室隆*县人民政府办公室关于认真做好河道砂石资源开采权招拍挂工作的通知，隆办字（2012）166号中共**办公室、隆*县人民政府办公室关于召开全县河道砂石开采权拍卖会议的通知，隆**（2012）139号隆*县人民政府办公室关于认真做好河道砂石资源开采权拍卖后续工作的通知，邵阳市隆*县河道砂石开采权拍卖手册及附件，邵阳市隆*县河道砂石开采权拍卖成交手册，公证书，拍卖说明，第九大标杨**拍卖补充说明，拟证明杨**已于2012年11月7日通过合法手续，履行了相关法定程序，通过公开拍卖的方式将砂石开采权以530万元拍卖给了刘**，标位为三阁司镇杨*村河道，起于香花渡上200米，止于马元村，河长1.79千米，限于三阁司镇杨*村内的砂州和原已开采砂州所遗留下靠砂州边卵石。砂石开采权出让年限为5年（自2013年1月1日起至2017年12月31日止）。2、湖南省河道采砂申请书及相关审批资料，（隆*）名私字（2013）第214号隆*县工商行政管理局企业名称预先核准通知书，隆河采砂（2013）025号隆*县水务局行政许可决定书，拟证明被告的行政许可所依照的事实清楚，证据确实充分。3、邵阳水文水资源勘测局隆*县赧水河道杨*沙洲查勘报告，拟证明杨**段林地、沙洲面积为总面积47899.99平方米，折合71.81亩，其中1组占12402.32平方米，折合18.59亩，2组占17498.26平方米，折合26.23亩，3、4组占17999.41平方米，折合26.99亩；下游洲头土地面积为总面积16488.43平方米，折合24.72亩，其中1组占2640.34平方米，折合3.96亩，2组占5817.66平方米，折合8.72亩，3、4组占8030.43平方米，折合12.04亩。

第三人隆回县三阁司镇杨溪村村民委会、第三人隆回旺众河沙开发有限公司均没有向本庭提供证据。

经庭审质证，原告认为被告提供的邵阳水**隆回县赧水河道杨*沙洲查勘报告认定的一、二组所占的面积与实际面积虽有差异，但考虑重新查勘费用较高，不再申请重新查勘，故认可此查勘报告认定的面积。原告对被告提供的其他证据的真实性没有异议，但认为这些证据与本案没有关联性，这些只是人民政府拍卖行为中的一些证据。拍卖活动没有按照法律规定，履行告知原告的义务，程序违法。被告对原告提供的证据的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性。两个第三人对原告、被告提供的证据的真实性没有异议。

经庭审质证，合议庭对证据作如下确认：原告提供的开会证明、交谈笔录，要证明的内容系拍卖活动中所涉及的，与本案没有关联性，对此证据的效力在本案中不予认证。原告提供的其他证据及被告提供的证据，三方对其真实性均没有异议，这些证据客观真实，来源合法，客观真实，相互关联印证，可以作为认定事实的依据。

被告提供作出具体行政行为的法律法规依据是：《中华人民共和国水法》第十二条、第三十九条，《中华人民共和国防洪法》第十八条、第二十一条，《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、第二十五条，《中华人民共和国宪法》第九条，《中华人民共和国物权法》第四十六条，《中华人民共和国矿产资源法》第三条，《湖南省河道采砂管理试行办法》第十四条，《中华人民共和国防洪法》第二十一条，《中华人民共和国行政许可法》第五十三条、第十二条、第三十条。

合议庭根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：

本院查明

2012年，为了合理利用砂石资源和确保河段行洪安全，隆*县人民政府根据湖南省人民政府有关水上安全综合整治的整体部署和安排，制定了《隆*县河道砂石开采权有偿出让方案》，并向湖南省水利厅请示，湖南省水利厅以湘水洞管（2012）24号《邵阳**段河道砂石开采权有偿出让方案》批复邵阳市水利局，同意邵阳市水利局采取公开拍卖的方式出让邵阳**段河道砂石开采权。邵阳市水利局又以邵水河管字（2012）17号《关于赧水隆*段河道砂石开采权有偿出让有关事项的通知》，将赧水隆*段河道砂石开采权出让工作委托隆**务局负责，要求隆**务局按照湘水洞管（2012）24号文的要求，精心组织，确保出让工作取得成功。隆*县人民政府在得到批复同意后，采取公开拍卖的方式出让邵阳**段河道砂石开采权。2012年11月6日上午9点在隆**委大会议室召开了由县里相关领导、赧水河河道管理涉及乡镇的分管负责人、水利站长、综治办主任、各乡镇的乡镇长及县直机关、省市驻隆各相关单位人员参加的全县河道砂石开采权拍卖会议。拍卖活动由隆*县人民政府委托湖南**限公司进行拍卖，拍卖成功后隆**务局、湖南**限公司分别与买受人当场签订《河道砂石开采权有偿出让合同》和《拍卖成交确认书》。刘*正在拍卖现场以530万元获得杨*标段砂石开采权，标位为三阁司镇杨*村河道，起于香花渡上200米，止于马元村，河长1.79千米，限于三阁司镇杨*村内的砂州和原已开采砂州所遗留下靠砂州边卵石。砂石开采权出让年限为5年（自2013年1月1日起至2017年12月31日止）。为便于管理，隆**务局要求受让方办理企业工商登记，刘*正即向隆***管理局申请，隆***管理局于2013年9月27日出具了（隆*）名私字（2013）第214号企业名称预先核准通知书核准罗**、刘*正、文**等6人出资成立隆*旺众河沙开发有限公司。2013年12月3日办理了工商登记。2013年10月28日，隆*旺众河沙开发有限公司作为申请人向隆**务局申请办理河道采砂许可证，被告隆**务局经过审批后，于2013年10月30日向隆*旺众河沙开发有限公司颁发了隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》，许可采砂船舶船主罗**在河道砂石开采权有偿出让河段三阁司杨*村河段可采区第九出让标段的采砂河段u0026ldquo;起于三阁司镇杨*村与洞口县黄桥镇马元村交界处，止于香花渡上游200米。此标段杨*邓家沙洲在矛盾没有处理好之前不宜开采（渡口、码头、水工程等保护区禁采）u0026rdquo;开采砂石。开采期为五年，即从2013年1月1日至2017年12月31日。另查明，隆*县人民政府于2011年5月12日分别向原告隆*县三阁司镇杨*村第一村民小组、隆*县三阁司镇杨*村第二村民小组颁发了编号为B431003024870、B431003024872的《中华人民共和国林权证》，确定杨*村第一村民小组、杨*村第二村民小组是林地所有权人、林地使用权人及森林或林木所有权人、使用权人，林地面积分别为12亩，32.7亩。沙洲土地，原长铺乡于1984年向村民颁发了隆*县乡人民政府土地承包证。经邵阳水文水资源勘测局查勘，隆*县赧水河道杨*沙洲杨*标段林地、沙洲面积为总面积47899.99平方米，折合71.81亩，其中1组占12402.32平方米，折合18.59亩，2组占17498.26平方米，折合26.23亩，3、4组占17999.41平方米，折合26.99亩；下游洲头土地面积为总面积16488.43平方米，折合24.72亩，其中1组占2640.34平方米，折合3.96亩，2组占5817.66平方米折合8.72亩，3、4组占8030.43平方米，折合12.04亩。因原告与第三人的矛盾没有处理好，原告所占的林地、土地均没有被开采。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国水法》第12条、第39条，《中华人民共和国防洪法》第18条、第21条，《中华人民共和国河道管理条例》第25条，《中华人民共和国行政许可法》第12条的规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，对河道实行依法监管，对河道管理范围内的采砂活动依法实施批准许可。被告隆回县水务局是对河道管理范围内的采砂活动依法实施批准许可的法定机关，是本案的适格被告。

根据《中华人民共和国防洪法》第21条及《中华人民共和国河道管理条例》第20条的规定，无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或设计洪水位确定。杨溪沙洲左侧是主河道，右侧是内河道，四周均为水域，属心滩，属无堤防河道。根据邵阳市水文局测量，杨溪沙洲的海拔最高高程为261米，杨溪河段1996年的洪水位海拔为265.44米，杨溪沙洲均在最高历史洪水位以下，其整体属于河道管理范围。

根据《中华人民共和国物权法》第46条、《中华人民共和国矿产资源法》第3条以及《湖南省河道采砂管理试行办法》第14条规定，矿藏和水流属于国家绝对所有。河道砂石属于国有资源，归国家所有。

在经过湖南省水利厅批复后，隆回县人民政府组织对杨溪砂石资源开采权公开拍卖，依法确定中标人、买受人。被告在拍卖程序完成后，为中标人、买受人颁发隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》，符合《中华人民共和国行政许可法》第53条u0026ldquo;行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件u0026rdquo;的规定，程序合法。

综上所述，本案所争议的杨溪沙洲整体属于河道管理范围，地下砂石属于国家所有，被告作为河道砂石管理部门，按照法定程序在经上级批准、隆回县人民政府组织公开拍卖后，作出矿产资源行政许可，向买受人即本案第三人颁发河道采砂许可证符合法律规定。原告所持有的林权证并不妨碍其拥有林地所有权，但该林地整体属于河道管理范围，地下砂石属于国家所有，被告颁发的隆河采砂025号《湖南省河道采砂许可证》是对河道砂石国有矿产资源开采权的行政许可，许可第三人在河道砂石开采权有偿出让河段三阁司杨溪村河段可采区第九出让标段的采砂河段u0026ldquo;起于三阁司镇杨溪村与洞口县黄桥镇马元村交界处，止于香花渡上游200米。此标段杨**沙洲在矛盾没有处理好之前不宜开采（渡口、码头、水工程等保护区禁采）u0026rdquo;。采砂许可证规定了杨**沙洲在矛盾没有处理好之前不宜开采，行政许可相对人即本案第三人隆回旺众河沙开发有限公司在实施该行政许可过程中亦未在原告主张权利的杨**沙洲相应地段范围内采砂，因此，被告的行政许可没有实际侵犯原告权利。对原告请求确认被告作出的将原告所属林地、耕地纳入河道管理范围颁发采砂许可证的具体行政行为违法的诉讼请求不予支持。按采砂许可证规定，第三人以后开采砂石，应与原告协商解决。原告的赔偿请求目前没有事实依据。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

裁判结果

驳回原告隆回县三阁司镇杨溪村第一村民小组、隆回县三阁司镇杨溪村第二村民小组的诉讼请求。

本案诉讼费50元，原告隆回县三阁司镇杨溪村第一村民小组、隆回县三阁司镇杨溪村第二村民小组各负担25元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月二十四日