彭**与惠州大亚**管理委员会,惠州大亚**区街道办事处其他二审行政判决书

审理经过

上诉人彭**因与被上诉人惠州大亚**管理委员会（以下简称大**委会）、被上诉人惠州大亚**区街道办事处（以下简称西区街道办）确认强制拆除行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服惠州**民法院（2014）惠中法行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2003年9月6日，彭**、林**（乙方）与西区**村高一、高二小组经济合作社（甲方）签订《租赁合同》，约定甲方将位于原砖厂坪的土地租让给乙方发展种、养殖综合场项目，租期三十年（自2004年1月1日至2034年12月31日）。之后，彭**等人在未经任何报批手续的情况下兴办养猪场，养猪场一直未经工商登记，未获排污许可。

2005年12月28日，惠州市人民政府作出惠府（2005）186号《关于划定畜禽禁养区的通告》，要求在本通告发出以前在禁养区内已有的畜禽养殖场必须于2006年6月底前搬迁或关闭，违者依照有关法律、法规进行处理，并强制关闭。

2008年11月10日，大亚**办公室作出惠湾办（2008）207号《关于印发大亚湾区畜禽养殖场综合整治工作方案的通知》，将《大亚湾区畜禽养殖场综合整治工作方案》通知到包括西区街道办在内的各单位，要求西区街道办负责配合区环保、农业部门摸清辖区内畜禽养殖场状况；做好畜禽养殖场整治的宣传发动工作，引导养殖户自觉配合整治行动；并准备好强制拆除养殖场的机器设备和人员；负责强制拆除养殖场的具体工作。2008年12月25日，大**委会作出惠湾（2008）75号《关于大亚湾区整治畜禽养殖场的通告》，要求全区范围内的所有非法畜禽养殖场在2009年1月25日前必须停止养殖，并自行搬迁或关闭。

2009年4月1日，西区街道办作出《关于清理养猪场豆腐坊酿酒坊等违法经营场所的通知》，要求各养猪场务必在2009年4月6号前自行做好拆除、搬迁等事宜。2009年7月23日，西区街道办作出《关于对非法养猪场进行强制拆除的通知》，要求各养猪户务必在2009年8月30日前做好自行拆除、搬迁等事宜。2010年5月16日，西区街道办作出惠湾西函（2010）60号《关于西区非法养猪场整治的通知》，要求各非法养猪场必须在2010年5月20日前自行搬迁、清拆、清理完毕。

被告称涉案养猪场位于上述划定的禁养区范围内，在屡次通知之后仍不自行搬迁，遂于2010年6月23日采取强制措施，将涉案养猪场强行拆除。根据彭**单方委托深圳市**有限公司作出的《评估报告》（有效期自2010年5月31日至2011年5月31日）第十一项评估结论显示：采用重置成本法计算，确定的现时价为人民币1，229，938元。

上诉人诉称

彭**不服，向原审法院提起诉讼，请求：1、确认被告强制拆除原告养猪场的具体行政行为违法；2、被告赔偿原告直接经济损失580万元；3、诉讼费用由被告承担；4、两被告对上述债务承担连带赔偿责任。原审法院于2013年10月8日作出（2013）惠中法立行初字第5号行政裁定，对彭**的起诉不予受理，彭**不服，提起上诉。广东**民法院于2013年12月17日作出（2013）粤高法行终字第733号行政裁定，撤销（2013）惠中法立行初字第5号行政裁定，本案由惠州**民法院立案受理。

原审法院认为，本案争议的焦点问题有：一、原告起诉是否超过法定期限；二、原、被告主体是否适格；三、被告强拆行为是否违法；四、原告是否应当获得赔偿。

关于原告起诉是否超过法定期限的问题。（2013）粤高法行终字第733号行政裁定已经查明，对本案诉讼，彭**曾向广东**民法院反映过原审法院于2010年8月23日收下其起诉材料后一直未作出立案决定的问题。广东**民法院曾于2010年10月28日作出（2010）粤高法访字4397号转处函，要求原审法院对该问题审查处理，并依法对是否立案向彭**进行书面答复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”之规定，被诉具体行政行为系2010年6月23日作出，原审法院收到彭**的起诉材料是2010年8月23日，应当认定彭**提起诉讼，没有超过法定期限。

关于原、被告主体是否适格的问题。最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十条规定“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；（二）被告严重违反法定程序收集的其他证据。”被告大**委会、西**道办分别提供了第一组证据中的第1、2份证据，其证明目的是欲否认原告主体资格，但因该两份证据均产生在被诉具体行政行为之后，故原审法院对该两份证据均不予采信，对被告认为原告主体不适格的意见不予采纳。且原告提供的证据1—《租赁合同》亦能反映出其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，故应当认定彭**的原告主体资格适格。被诉具体行政行为是在大**委会、西**道办的指导、组织下实施的，故彭**将大**委会、西**道办列为共同被告，理由正当。

关于被告强拆行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国畜牧法》第四十条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”及《广东省环境保护条例》第三十五条“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区从事畜禽养殖业。”、第四十八条“违反本条列第三十五条规定，在畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府责令其关闭养殖场所，拆除相关设施。”之规定，惠州市人民政府有权划定禁养区，有权发布惠府（2005）186号《关于划定畜禽禁养区的通告》。大**委会根据上述规定及《通告》作出惠湾办（2008）207号《关于印发大亚湾区畜禽养殖场综合整治工作方案的通知》以及惠湾（2008）75号《关于大亚湾区整治畜禽养殖场的通告》，亦属有权行政。西区街道办分别于2009年4月1日、2009年7月23日、2010年5月16日依次作出《关于清理养猪场豆腐坊酿酒坊等违法经营场所的通知》、《关于对非法养猪场进行强制拆除的通知》、惠湾西函（2010）60号《关于西区非法养猪场整治的通知》，是落实上级行政机关为其布置的工作任务，其作出上述行为理由正当。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”涉案养猪场从筹办到经营，甚至到被强制拆除止，都没有任何报批手续，一直未经工商登记，未获排污许可，未取得乡村建设规划许可证。大**委会、西区街道办在多次通知限期自行拆除未果的情况下，于2010年6月23日指导、组织、实施了对原告彭**的养猪场的强拆行为，理由亦属正当。

关于原告是否应当获得赔偿的问题。因涉案养猪场从一开始筹建就不是合法的，其存在期间产生的利益和财产当然不受法律保护。故对原告要求两被告连带赔偿其580万元的诉讼请求，应予驳回。

综上，涉案养猪场系违法建设，理应拆除。原告主张确认被诉具体行政行为违法并要求获得赔偿，理由不足，依法应予驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告彭**的全部诉讼请求。

彭**不服上诉，请求撤销原判，确认两被上诉人强制拆除其养猪场的具体行政行为违法，判令两被上诉人连带赔偿上诉人直接经济损失580万元，判令两被上诉人承担本案的全部诉讼费。理由主要有：原审判决事实不清、证据不足、适用法律错误。一、原审判决认定两被上诉人强制拆除上诉人养猪场的行为合法错误。行政强拆是行政强制措施，需履行法定程序。两被上诉人以整治通告、强拆通知作为实施强拆的法律依据，剥夺了上诉人的申辩、解释、复议等法定权利，明显违法。二、原审判决适用《中华人民共和国城乡规划法》第65条认定上诉人养猪场未经工商登记、未获排污许可，是不合法建筑，其利益不受法律保护，驳回上诉人赔偿请求，适用法律错误。《城乡规划法》生效在后，上诉人兴建养猪场在先，并无法律规定猪舍建筑需要报建审批，按照法不溯及既往原理，养猪场不能被认定为违法建筑。被上诉人强拆行为违法。

被上诉人辩称

被上诉人**管委会辩称：一、上诉人与村小组签订了租赁合同后即转包他人经营，由于上诉人不能证明其是涉案养猪场的权属人，本案应裁定驳回起诉。二、大**委会并不是强拆行为的实施主体，实施主体是西区街道办。三、实施强拆行为依法有据、程序合法。惠府（2005）186号《关于划定畜禽禁养区的通告》将涉案区域划定为生活饮用水地表水源保护区，根据《环境保护法》、《广东省环境保护条例》等相关法律，大**委会作为行使县区级政府职权的行政单位，有权责令违法者关闭养殖场所和拆除相关设施。涉案养猪场未取得乡村建设规划许可证、营业执照、排污许可证，属于违建，依据《城乡规划法》西区街道办有权责令停止违法建设、直至拆除；本案拆除行为发生在2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》实施前，被上诉人采取行政强制措施亦履行了《大亚湾区畜禽养殖场综合整治工作方案》规定的程序要求，并给予上诉人充足的时间进行申诉和搬迁。四、上诉人的580万元赔偿请求无法律依据。上诉人不是本案适格原告，无权提出行政赔偿要求，上诉人至今也未提交足以证明其任何损失的有效证据。虽然《城乡规划法》生效在后，养猪场成立在前，但涉案养猪场一直存续至相关行政机关依法采取行政强制措施前都未取得相关证照，非法性持续存在，期间产生的利益不应受法律保护。

被上诉人西区街道办辩称：一、上诉人不具备本案行政诉讼主体资格。二、实施行政强制行为依法有据、程序合法。三、上诉人的580万元赔偿请求无法律依据。

本院查明

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。

针对上诉人在二审法庭调查中陈述的被上诉人在原审中一直未提供证据证明上诉人方养猪场属于禁养区范围内的问题，被上诉人于二审法庭调查后提交了惠州大**开发区环境保护局出具的《关于大亚湾区开展非法畜禽养殖场清理工作的情况说明》，称：“彭秉燕所涉养猪场在惠府（2005）186号文明确的禁养区范围及惠湾办（2008）207号文明确的禁养区范围［淡澳河（包括响水河）流经大亚湾辖区集雨区范围内］，也为惠湾（2008）75号文明确的非法畜禽养殖场，属于被清理对象。”并附有5份附件，其中附件5为大亚湾区畜禽禁养区示意图，横畲村位于该图划定的响水河流域禁养区范围。本院将上述证据邮寄给上诉人进行质证，上诉人的质证意见为：1、对这份证据的真实性没有异议，但坚持认为被上诉人未在法定的时间内举证，故这份证据不具合法性。2、这份证据恰恰证明了上诉人的养猪场建造成立的当时具有合法性，因为，养猪场建好2年之后，被上诉人的上级机关，惠州市人民政府才出台关于划定畜禽禁养区的通告，按照“法不溯及既往”的法律常识，上诉人养猪场的合法性应给予确认。3、这份证据充分证明：上诉人的养猪场是因为实施环保规划的需要而搬迁、关闭的，按照《广东省环境保护条例》第15条的规定，所在地的人民政府即被上诉人应依法给予补偿。经查，惠湾办（2008）207号《关于印发大亚湾区畜禽养殖场综合整治工作方案的通知》确定的整治范围为：“全区禁养区内所有畜禽养殖场和未办理合法证照、未配套治污设施及废水排放不达标的养殖场［区畜禽禁养区范围包括生活饮用水水源保护区；各街道办、工业区等人口集中活动区；坪山河（淡水河）、淡澳河（包括响水河）流经大亚湾辖区集雨区范围内。］”对于二审中惠州大**开发区环境保护局出具的涉案养猪场属于该文件划定的禁养区和整治范围的情况说明，基于环境保护公共利益和查清事实的考量，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第28条第2项的规定，对被上诉人补充提交的上述证据，本院予以准许并采纳。

本院认为

本院认为：国家环境保护总局发布的《畜禽养殖污染防治管理办法》（2001年5月8日发布并实施）第七条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：（一）生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；（二）城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；（三）县级人民政府依法划定的禁养区域；（四）国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。本办法颁布前已建成的、地处上述区域内的畜禽养殖场应限期搬迁或关闭。”2005年1月1日起施行的《广东省环境保护条例》第三十五条规定：“县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区从事畜禽养殖业。”第四十八条规定：“违反本条例第三十五条规定，在畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府责令其关闭养殖场所，拆除相关设施。”依据上述法规和规章的规定，惠州市人民政府根据环境保护的需要，有权作出惠府（2005）186号《关于划定畜禽禁养区的通告》。而被上诉人**管委会根据上述规定及惠州市人民政府的《通告》亦有权作出惠湾办（2008）207号《关于印发大亚湾区畜禽养殖场综合整治工作方案的通知》以及惠湾（2008）75号《关于大亚湾区整治畜禽养殖场的通告》。涉案养猪场位于上述通告、整治工作方案划定的禁养区和整治范围内，且从未办理任何合法证照，根据上述法律规定，被上诉人**管委会有权责令关闭并拆除相关设施。在多次限期自行拆除未果的情况下，由西区街道办具体实施了对涉案养猪场进行强制拆除的行为并无不妥。此外，《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日公布，2008年1月1日起施行）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”涉案养猪场于2010年6月23日被采取强制拆除时，仍未获得乡村建设规划许可证，西区街道办对其进行强拆，亦属有权行政。上诉人关于涉案养猪场不属于非法建设及非法经营的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”涉案养猪场未取得任何合法证照，两被上诉人对涉案养猪场进行强制拆除的行为亦不具有违法性，故上诉人请求国家赔偿的主张缺乏事实根据和法律依据，原审判决不予支持正确。

综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予以维持；上诉人上诉请求改判，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人彭秉燕负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月二十日