赵**与广州市**监督管理局具体行政行为二审行政判决书

审理经过

上诉人广州市**监督管理局因食品药品监督管理一案，不服天河区人民法院（2014）穗天法行初字第841号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：赵**于2014年8月26日以挂号信的方式向天河**监督局寄达申诉举报书，举报可**公司销售的涉案产品非法添加辅酶Q10，且添加量远超国家规定的限值，要求天河**监督局责令可**公司向其退回货款2380元及赔偿23800元，对可**公司进口违法产品进行查处，向其书面告知查处结果并给予相应奖励。天河**监督局收到上述举报后，于2014年9月3日到可**公司进行检查并制作现场检查笔录，核对了可**公司的营业执照、食品流通许可证及涉案产品的进口货物报关单、卫生证书。2014年9月17日，天河**监督局作出穗天食药监函（2014）292号《关于对举报广州**有限公司销售进口食品违反规定调查情况的复函》，认为可**公司销售的涉案产品系通过天津口岸进口，该公司持有有效的营业执照、食品流通许可证，且提供了卫生证书及货物进口报关单等资料，卫生证书内容显示涉案产品检测项目符合我国食品安全要求，故涉案产品是合法进口的产品。并建议赵**向天**入境检验检疫部门咨询办理有关进口食品安全的具体问题。上述复函天河**监督局已送达赵**，赵**不服上述复函，认为天河**监督局未依法履行职责，遂提起本案诉讼。

另查明，涉案产品外包装标明：每份（1粒）添加辅酶Q10为100mg，食用方法为成年人每次1粒，每日2次等。

一审法院认为

原审法院认为：《中华人民共和国食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和**务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”第八十条规定：“县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理……”依据上述法律规定，天河**监督局负有对辖区内食品流通环节的安全进行监督管理的行政职责，其在接到食品安全问题举报后，应予受理并及时进行核实、处理。

被上诉人辩称

根据《中华人民共和国食品安全法》第六十二条：“进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。”第六十三条：“进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，进口商应当向**务院卫生行政部门提出申请并提交相关的安全性评估材料。**务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定作出是否准予许可的决定，并及时制定相应的食品安全国家标准。”及参照国食药监许（2009）566号《国家食品药品监督管理局关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与审评有关规定的通知》第四条：“含辅酶Q10的产品，其辅酶Q10的每日推荐食用量不得超过50mg”的规定。由此可知，进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准，尚无食品安全国家标准的，应取得**务院卫生行政部门的准予许可。本案中，天河**监督局辩称涉案产品尚无食品安全国家标准，通过出入境检验检疫机构对该产品核发的卫生证书可断定该产品符合食品安全国家标准，但涉案产品标注每份（1粒）添加辅酶Q10为100mg，使用方法为每日2次，辅酶Q10添加量明显超过了上述规定，天河**监督局仅凭上述出入境检验检疫机构核发的卫生证书而放弃已进入流通领域的食品进行监管，明显不当。而对于涉案产品是否已取得**务院卫生行政部门的准予许可，天河**监督局亦未进一步调查核实。在此情况下，天河**监督局作出穗天食药监函（2014）292号《关于对举报广州**有限公司销售进口食品违反规定调查情况的复函》，属认定事实不清，依法应予撤销。

本院认为

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决如下：一、撤销被告广州市**监督管理局于2014年9月17日作出的穗天食药监函（2014）292号《关于对举报广州**有限公司销售进口食品违反规定调查情况的复函》。二、责令被告广州市**监督管理局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告赵**的举报重新作出处理。案件受理费50元，由被告广州市**监督管理局负担。

二审裁判结果

上诉人广州市**监督管理局不服原审判决，上诉至本院称：一、原审判决中关于“天河**监督局仅凭上述出入境检验检疫机构合法的卫生证书而放弃已进入流通领域的食品进行监管”的事实认定是错误的。（一）上诉人已对“自然之宝辅酶Q10软胶囊”（以下称“该食品”）做出监督管理的行政行为。《食品安全法》第六十二条规定“进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。”和第三十九条规定“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。”根据前述法律规定，我国进口食品是由出入境检验检疫机构负责进口环节的检验工作，以核发卫生证书的形式证明经过检验且检验结果合格。食品经营者的义务是查验相关证明文件和票据，食品药品监管部门对我国境内流通环节的进口食品进行监管会对经营者的索票索证情况进行检查，如经营者能出示相应的卫生证书即证明进口食品经过检验且检验合格。上诉人在受理了被上诉人的投诉举报后，上诉人到被投诉人所在地址进行了现场检查并制作了现场检查笔录。同时，上诉人也核查了被举报人的营业执照、食品流通证和该食品的海关进口货物报关单及编号120000114023004《卫生证书》（以下称“卫生证书”）。在庭审中，上诉人已出示了前述对该食品监管进行的调查记录等证据。这些证据足以证明上诉人在收到被上诉人的举报后，依法受理了被上诉人的投诉举报、进行现场检查、核查被举报人索票索证义务的履行情况等工作，上诉人已积极履行了食品安全监管职责，所以上诉人并未放弃对该食品的监管。（二）卫生证书是合法有效的行政许可。上诉人依据卫生证书而认定该食品符合国家食品安全标准并无不当。首先，《食品安全法》第六十二条规定“进口的食品、食品添加剂以及食品相关产品应当符合我国食品安全国家标准。进口的食品应当经出入境检验检疫机构检验合格后，海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。”和《进出口食品安全管理办法》第三条规定“国家质量监督检验检疫总局（以下简称“国家质检总局”）主管全国进出口食品安全监督管理工作。国家质检总局设在各地的出入境检验检疫机构（以下简称“检验检疫机构”）在国家质检总局的统一领导下，依法做好进出口食品安全监督管理工作。”第十六条规定“检验检疫机构应当对标签内容是否符合法律法规和食品安全国家标准要求以及与质量有关内容的真实性、准确性进行检验，包括格式版面检验和标签标注内容的符合性检测。”第十八条规定“进口食品经检验检疫合格的，由检验检疫机构出具合格证明，准予销售、使用。”根据上述法律规定，我国出入境检验检疫机构是对进口食品的安全进行监督和检验的法定政府机关，并有权对检验检疫合格的进口食品出具合格证明。而卫生证书是对该食品进行检验后确认该食品经检验检疫合格后出具的合格证明和准予该食品进口的行政许可。因此，上诉人依据卫生证书认定该食品符合国家食品安全标准并无不当。其次，该食品经我国出入境检验检疫机构检验检疫合格出具合格证明，准予销售使用；并经海关认可该合格证明的效力后办理通关手续放行，准予在我国境内销售使用。也即，该食品在我国境内销售，是相关进口商或者经销商在取得上述两个行政机关的行政许可后的合法经营行为。根据《行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”在本案中既没有证据证明卫生证书己被我国出入境检验检疫机构或上级行政机关依法变更、撤回或撤销的情况，也没有证据证明有管辖权的司法机关已认定卫生证书违法或失效而被撤销。原审判决书否定了卫生证书的合法有效性，即司法审查在无证据和法律依据的前提下就否定了己被证明合法有效的行政许可，显然是不当的。二、原审判决认为上诉人对于该食品是否已取得**务院卫生行政部门的准予许可未进一步调查核实的认定是错误的。《进出口食品安全管理办法》第八条第二款规定“首次进口尚无食品安全国家标准的食品，进口商应当向检验检疫机构提交**务院卫生行政部门出具的许可证明文件，检验检疫机构应当按照**务院卫生行政部门的要求进行检验。”和第十二条规定“进口食品的进口商或者其代理人应当按照规定，持下列材料向海关报关地的检验检疫机构报检……（五）首次进口尚无食品安全国家标准的食品，应当提供本办法第八条规定的许可证明文件；”对于尚无国家安全标准的进口食品在首次进口时就应向检验检疫机构提交**务院卫生行政部门出具的许可证明文件，即对尚无国家安全标准的进口食品是否取得**务院卫生行政部门的准予许可的查验核实主体是检验检疫机构，检验检疫机构出具的卫生证书已是依据**务院行政部门出具的许可证明文件的要求进行检验。上诉人依据卫生证书认定该食品取得**务院卫生行政部门的准予许可并无不当。三、原审判决书依据《关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与审评有关规定的通知（国食药监许（2009）566号）》（以下简称“566号通知”）而判定该食品不符合国家食品安全标准是不当的。国家食**理总局是负责保健食品注册的行政机关，因此其有权确定保健食品注册及审评有关事项。“566号通知”是由国家**督管理局发布的关于保健食品注册的通知。而该食品是普通食品，而非保健食品。《食品安全法》第三章的相关规定明确，我国食品安全国家标准由**务院卫生行政部门负责制定、公布；食品安全地方标准由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定，并报**务院卫生行政部门备案；企业标准应当报省级卫生行政部门备案；即普通食品是否符合食品安全标准应以卫生行政部门制定或备案的标准判定。因此，原审判决依据“566号通知”而判定该食品不符合国家食品安全标准是不当的。依据《关于进口食品、食品添加剂检验有关适用标准问题的公告》（卫**公告2009年第72号）第二条“自本公告发布之日起，《中华人民共和国食品安全法》实施前已有进口记录但尚无食品安全国家标准的食品、食品添加剂，在食品安全国家标准发布实施之前，按照原进口记录中指定的标准实施检验。”该食品于《中华人民共和国食品安全法》实施前已有进口记录，符合上述公告中的相关规定。综上所述，原审法院判决事实认定错误，适用法律不当。综上，上诉人上诉请求：一、撤销广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第841号行政判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、判令被上诉人承担一、二审全部诉讼费用。

被上诉人赵**答辩称：原审法院查明事实清楚，适用法律适当，应予维持。上诉人对辅酶类化学药物本有监管职责，对涉案产品上诉人不予核查，仅调查涉案产品的卫生许可证，属于没有依法履行监管职责。

经查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。

本院认为，本案上诉期间双方当事人争议的焦点问题为：上诉人对于已经国**入境检验检疫机构检验合格并已进入国内流通领域的进口食品是否仍然具有监管职权。原审法院参照国食药监许（2009）566号《国家食品药品监督管理局关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与审评有关规定的通知》第四条：“含辅酶Q10的产品，其辅酶Q10的每日推荐食用量不得超过50mg”的规定，认定涉案产品中辅酶Q10的添加量超标，但上诉人主张涉案产品不属于保健食品，属于进口的普通食品，故不能参照适用上述标准，且涉案产品目前没有食品安全国家标准；况且涉案产品已经国**入境检验检疫机构检验合格，上诉人依据该检验合格证明即可以认定涉案产品取得了**务院卫生行政部门的许可，故上诉人不存在不履行法定监管职责的问题。本院认为，修订后的《中华人民共和国食品安全法》虽然自2015年10月1日起施行，但即将实施的新《中华人民共和国食品安全法》赋予了各级食品药品监督管理部门对食品生产经营活动实施监督管理的职责，且针对进出口食品的管理也赋予了各级食品药品监督管理部门相应的监督检查权，其中包括对食品进行定期或者不定期的抽样检验等。《中华人民共和国食品安全法》的立法初衷在于规范食品生产经营活动、保障食品安全、维护消费者的生命健康权。虽然涉案产品属于进口食品，且取得了国**入境检验检疫机构检验合格证明，但进口食品进入我国流通领域后同时也应当符合我国的食品安全国家标准；即使目前我国对于包含辅酶Q10成分的普通食品没有统一的食品安全国家标准，但包含辅酶Q10成分的普通食品的食品安全国家标准理应不低于包含辅酶Q10成分的保健食品。根据国食药监许（2009）566号《国家食品药品监督管理局关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与审评有关规定的通知》第四条的规定，在我国，保健食品中辅酶Q10的每日推荐食用量都不得超过50mg／日，而本案中作为普通进口食品的涉案产品中的辅酶Q10的添加量居然达到100mg／日，在此情形下，上诉人对被上诉人的举报理应予以监督检查，不能仅凭涉案产品已经取得的出入境检验检疫机构核发的卫生证书就免除其对涉案产品的监督管理职责。综上所述，原审法院作出撤销上诉人作出的穗天食药监函（2014）292号《关于对举报广州**有限公司销售进口食品违反规定调查情况的复函》并责令上诉人对被上诉人的举报重新作出处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人广**监督管理局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十三日