北京市**朝阳分局与陈**信息公开二审行政判决书

审理经过

上诉人北京市**朝阳分局（以下简称朝**分局）因政府信息公开告知一案，不服北京市朝阳区人民法院（2015）朝行初字第383号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人朝**分局的委托代理人聂*、梁*，被上诉人陈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

朝**分局于2015年5月13日作出京工商朝信息公开告字（2015）第25号《政府信息公开答复告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：经查，陈**申请公开的政府信息涉及盛××、许**个人隐私，朝**分局依法书面征求二人意见并认定其不同意公开。上述事实已经人民法院生效判决确认。又查，依据生效判决书载明的内容与确认的事实，以及相关复议、诉讼中陈**主动提供的证据，陈**申请公开盛××、许**二人身份证号码、住址信息的用途，是确定某一特定民事诉讼当事人、解决某一特定债权债务纠纷。该用途仅与特定民事主体债权利益相关，不公开该信息不存在对公共利益造成重大影响的情形。依据《北京市政府信息公开规定》第二十七条第一款之规定，决定不予公开该政府信息。

陈**不服被诉告知书，诉请一审法院确认被诉告知书违法。

一审法院查明

一审法院经审理查明，2013年12月27日，陈**以邮寄《北京市政府信息公开申请表》、陈**律师证复印件的方式向朝**分局申请公开“北京捷**有限公司（以下简称捷**公司）股东盛**、许**自然人公民身份号码、住址信息”的信息。2013年12月31日，朝**分局收到陈**的上述申请，制作了京工商朝信息公开回字（2013）第50号《政府信息公开登记回执》。2014年1月8日，朝**分局对盛**、许**分别作出京工商朝信征（2013）第50号-征1、征2《政府信息征求第三方意见书》，并通过挂号信方式向该二人邮寄，但通过查询邮递结果得知，盛**、许**并未收到上述《政府信息征求第三方意见书》。2014年2月8日，朝**分局对陈**作出京工商朝信息公开告字（2013）第50号-答《政府信息涉及第三方告知书》，决定不予公开陈**所申请的信息。陈**对该告知书不服，于2014年2月12日向北京市朝阳区人民政府申请行政复议。复议过程中，朝**分局于2014年5月14日在《北京青年报》上公告送达上述京工商朝信征（2013）第50号-征1、征2《政府信息征求第三方意见书》。2014年5月19日，北京市朝阳区人民政府作出朝政决字（2014）96号《行政复议决定书》，以朝**分局提交的证据材料不能证明其已经履行向第三方征求意见的法定程序为由，决定撤销上述《政府信息涉及第三方告知书》，并责令朝**分局重新作出答复。2014年7月4日，朝**分局重新作出京工商朝信息公开告字（2013）第50号-答《政府信息涉及第三方告知书》，仍决定不予公开陈**所申请的政府信息。陈**不服，向一审法院提起诉讼。一审法院于2015年1月13日作出（2014）朝行初字第361号《行政判决书》，判决撤销朝**分局作出的上述京工商朝信息公开告字（2013）第50号-答《政府信息涉及第三方告知书》，责令朝**分局对陈**的申请重新作出答复。后朝**分局不服提出上诉，北京**人民法院于2015年4月20日作出（2015）三中行终字第374号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持一审判决。2015年5月13日，朝**分局作出被诉告知书，并通过邮寄方式向陈**进行了送达。陈**对该告知书仍不服，起诉至一审法院。

一审庭审过程中，陈**陈述，在2015年5月1日实施立案登记制后，其代理北京立高防水工程有**（以下简称立高防水公司）将盛**、许**诉至一审法院，一审法院向陈**出具《诉前调查令》，希望朝**分局配合予以查询、调取盛**、许**的个人身份信息，但朝**分局的档案部门不接受调查令，也不给查询上述信息；2015年5月11日法院予以立案，陈**取得了立案通知书，当天陈**持立案通知书、授权委托书、律师证复印件到朝**分局的档案部门，结果还是不收材料也不给查询；后来法官通知陈**开庭，需要交纳诉讼费，但此时立高防水公司已下落不明，由于找不到人没有办法交诉讼费，故陈**作为特别授权人，向法院申请撤回起诉；因在立案过程中法院已调取了盛**、许**的身份证复印件，故本案中只要求确认朝**分局作出的被诉告知书违法。

一审法院认为

一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第四条的规定，县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。朝**分局作为北京市朝阳区的工商管理行政执法部门，具有负责与其行政管理有关的政府信息公开工作的法定职责。

《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，陈**申请公开的捷**公司股东盛**、许**自然人公民身份号码、住址的信息，系朝**分局在履行工商管理行政职责过程中获取并保存的信息，属于政府信息。朝**分局认定上述政府信息涉及个人隐私，并履行了书面征求第三方意见的程序，生效判决对此已有确认，一审法院对此不持异议。本案的主要争议焦点是，朝**分局不向陈**公开上述信息是否可能对公共利益造成重大影响。

在被诉告知书中，朝**分局以“陈**申请公开盛××、许**二人身份证号码、住址信息的用途，是确定某一特定民事诉讼当事人、解决某一特定债权债务纠纷。该用途仅与特定民事主体债权利益相关”为由，认为不公开上述信息不存在对公共利益造成重大影响。对此一审法院认为，朝**分局对陈**申请公开涉案信息的用途和目的是否涉及公共利益，必须在《政府信息公开条例》、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）等相关法律框架内予以考虑和判断。

（一）申请信息公开用途和目的的审查。《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向**务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。根据该条规定，申请人只有基于对生产、生活、科研等方面的特殊需要，才能向行政机关申请信息公开。信息公开属于行政给付的性质，行政机关在接到给付政府信息的申请后，应对申请人的申请目的进行适当的审查。本案中，陈**申请涉案信息的目的是用于其委托人起诉盛**、许**所用。对于上述目的，陈**在申请信息公开过程中已通过提交材料、口头告知等形式向朝**分局进行了表达，且在上次诉讼中朝**分局对该目的也应知晓。故朝**分局在判断是否公开涉案信息时将陈**申请信息公开的用途和目的作为基本考虑因素是正确的。

（二）《公司法》所确定的基本执法原则的遵循。《公司法》第一条规定，为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法；第六条规定，设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的，由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法规定的设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司；法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续；公众可以向公司登记机关申请查询公司登记事项，公司登记机关应当提供查询服务。根据上述法律规定，工商行政管理部门作为《公司法》实施的主要执行机关，在行政执法中应当遵循该法确定的依法保护股东和债权人的原则和维护社会经济秩序的原则。本案中，盛**、许**是公司股东，陈**所代表的是公司债权人，朝**分局在信息公开的行政执法过程中应当对该两方予以同等保护，不能对双方所享有的隐私权和知情权偏倚处理。如果朝**分局对于本案的处理结果导致公司债权人不能通过法定程序保护自身合法权益，则朝**分局的做法将不利于维护社会经济秩序。

（三）陈**所代表的类型化背景因素的考虑。《公司法》第二十条规定，公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。本案中，陈**陈述其委托人就是依据该条规定准备起诉盛**、许**要求承担债务连带责任，但无法获得该二人的身份信息便无法予以立案。陈**的委托人与盛**、许**的法律关系具有类型化背景，如上所述，陈**的委托人代表了公司债权人的角色，盛**、许**则代表了涉嫌逃避债务、严重损害公司债权人利益的公司股东的角色。因此，朝**分局如何处理本案陈**的信息公开申请，涉及到公司债权人这一类主体在进行同类信息公开申请会得到如何处理的示范或波及效应。如果认定朝**分局在本案中的处理方式和结果是合法的，则意味着所有债权人都不能通过此种方式获得公司股东的身份信息而用于起诉股东。

（四）能否从其他机关获取信息的考虑。《中华人民共和国公司登记管理条例》（以下简称《公司登记管理条例》）第二十条第二款第（六）项、第（八）项规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交股东的主体资格证明或者自然人身份证明和公司法定代表人任职文件和身份证明。因此，公司登记机关是获取和保存公司股东身份证明的法定机关。本案中，陈**陈述如果其不能通过朝**分局获取涉案信息，再无法通过其他方式获得信息。一审法院注意到，陈**陈述立案登记制实施后，其在未取得涉案信息的情况下，法院也给予了立案，并且由人民法院向朝**分局调取了涉案信息，从而陈**也间接获得了涉案信息。一审法院认为，该种获取涉案信息的方式不是常态方式，不能以法院行使调取权掩盖朝**分局作为行政机关是否应该履行信息公开法定职责的问题。常态的方式是，朝**分局在接到公司债权人的公开股东身份证明的申请后，在债权人没有其他获得途径的情况下，朝**分局如何判断和处理。

（五）原有登记档案查询规定与《政府信息公开条例》的关系理解与处理。《企业登记档案资料查询办法》第五条中规定，企业登记档案资料的查询，按照提供途径，可以分为机读档案资料查询和书式档案资料查询。机读档案资料的查询内容，包括了出资人等企业登记事项，包括了法人资格证明或自然人身份证明、法定代表人任职文件和身份证明等企业登记报批文件。书式档案资料的查询内容包括核准登记企业的全部原始登记档案资料；第六条规定，各组织、个人均可向各地工商行政管理机关进行机读档案资料查询；第七条中规定，律师事务所代理诉讼活动，查询人员出示法院立案证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。书式档案资料中涉及的机密事项，须经工商行政管理机关批准方可查阅。参照上述规定，律师在出示法院相关材料后可以进行书式档案资料查询，而书式档案资料的查询内容包括了核准登记企业的全部原始登记档案资料。本案中，陈**主张按照上述规定，其有权获得涉案股东的身份信息。而朝**分局主张本案应适用《政府信息公开条例》，但在《企业登记档案资料查询办法》未被废止的情况下，朝**分局并不能明确说明该办法与《政府信息公开条例》如何衔接和执行。

综上，一审法院认为，朝**分局接到陈**的信息公开申请后，应当依照《公司法》、《政府信息公开条例》等法律、法规履行政府信息公开的法定职责。但朝**分局在本案履行信息公开职责过程中，仅以陈**申请信息公开的用途与特定民事主体债权利益相关为由，认定不公开涉案信息不会对公共利益造成重大影响，并未考虑一审法院上述所指出的因素，一审法院应认定朝**分局履行行政职责不完全符合有关法律规定。因陈**已通过其他渠道获得涉案信息，法院已无必要判决朝**分局重新履行法定职责，故应确认朝**分局在本案中履行行政职责违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决确认被诉告知书违法。

上诉人诉称

朝**分局不服一审判决，向本院提出上诉称：一、上诉人作出不予公开决定符合法律法规规定。居民身份证记载的身份证号码、住址信息，关乎公民个人信息安全，应属需要保密的公民个人信息，依据《中华人民共和国居民身份证法》第十三条第二款之规定，不应予以公开。《中华人民共和国刑法》第二百五十三条也有出售、非法提供公民个人信息罪的相关规定。上诉人依据《政府信息公开条例》第二十三条以及《北京市政府信息依申请公开工作办法（试行）》第六条第一款之规定，认为被上诉人申请公开的个人信息属于个人隐私，经书面征求第三方意见，不同意公开。同时基于被上诉人申请公开涉案信息的用途仅与特定民事主体债权利益相关，不公开该信息不存在对公共利益造成重大影响的情形。二、一审法院认定事实不清，证据不足。被上诉人提交的《执行裁定书》内出现的债权叙述是捷**公司和王**对立高防水公司的债务共同承担连带责任。而该《执行裁定书》只申请了捷**公司强制执行，且该执行程序被终结，并未对王**申请强制执行，若王**履行了赔偿责任，则捷**公司的赔偿责任消失，但被上诉人未就王**是否履行责任进行举证，仅依据《执行裁定书》不能证明其查询档案信息的目的的合法性。被上诉人在其他法院提起的与本案案情一致的行政诉讼中，被认为其提交的证据不能证明查询目的的合法性。三、一审法院适用法律错误。一审判决援引了《公司法》第二十条，该条规定的是公司股东不得滥用公司法人独立地位和股东优先责任损害公司债权人利益，而被上诉人提供的《执行裁定书》不足以认定公司股东存在滥用公司法人独立地位侵害债权人利益的行为。上诉人在认定被上诉人查询目的合法性的手段也与法律赋予的义务不匹配，上诉人仅能通过申请材料判断目的的合法性，但上诉人无法辨别申请材料的真实性，在对目的合法性无法判断的基础上，就不存在一审判决中提交的《公司法》第二十条中存在对公共利益造成重大影响的情形。被上诉人申请的是政府信息公开，《企业登记档案资料查询办法》是档案查询时适用的规范，并非政府信息公开程序适用的法律法规，一审判决引用该查询办法作为被诉告知书适用法律错误的依据，上诉人不能认可。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重审。

陈**同意一审判决，请求予以维持。

朝**分局在法定期限内向一审法院提交了如下证据：

1.《北京市政府信息公开申请表》、陈**的律师证复印件，证明信件的来源及申请的信息内容；2.《政府信息公开登记回执》，证明朝**分局受理申请的事实；3.《政府信息征求第三方意见书》及《国内挂号信函收据》，证明朝**分局对第三方依法履行法定职责的事实；4.2014年2月8日作出的《政府信息涉及第三方告知书》及《国内挂号信函收据》，证明朝**分局履行法定职责对陈**进行答复的事实；5.2014年7月4日作出的《政府信息涉及第三方告知书》、报纸公告及送达回证，证明朝**分局履行法定职责对陈**进行答复的事实；6.被诉告知书及《国内挂号信函收据》，证明朝**分局履行法定职责对陈**进行答复的事实；7.《政府信息公开审批单》、《政府信息公开保密审查单》，证明朝**分局政府信息公开工作程序合法。

朝**分局向一审法院提交了《政府信息公开条例》、《北京市政府信息公开规定》作为其具有作出政府信息公开告知行为的法定职责以及被诉告知书的程序和实体处理符合规定的法律依据。

陈**在指定期限内向一审法院提交如下证据：

1.（2014）朝行初字第361号《行政判决书》、（2015）三中行终字第374号《行政判决书》，证明被诉告知书没有按照生效判决确定的精神来答复；2.《诉前调查令》、《立案通知书》，证明陈**于2015年5月7日去朝**分局档案查询部门，当时出示了法院出具的调查令及授权委托书、律师证复印件，档案部门不接受，也不给查，朝**分局藐视法庭；后陈**于2015年5月11日拿着立案通知书、授权委托书、律师证复印件到朝**分局的档案查询部门，结果还是不收也不给查，朝**分局存在藐视法庭的行为。

经庭审质证，一审法院认为朝**分局提交的证据符合证据的法定形式要件，能够证明朝**分局接到陈**信息公开申请后作出答复过程的情况，予以采纳。陈**提交的证据符合法定形式，予以采纳，但上述证据不能达到其所主张的证明目的。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。

本院查明

经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。因此，朝**分局作为北京市朝阳区行使工商行政管理职权的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。

《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。同时，第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，陈**申请公开的是捷**公司股东盛**、许**两人的身份证号码、住址信息，该信息指向对象明确，属于关系到个人特定利益、不宜对外公开的情况和资料，因此，朝**分局认定该信息涉及第三方个人隐私，并履行书面征求第三方意见的程序，本院不持异议。但根据上述规定，涉及个人隐私的政府信息并非一律不公开，行政机关需要在判断不公开该类信息是否可能对公共利益造成重大影响的基础上作出是否公开的决定。

根据《公司法》第二十条之规定，公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。而该规定的落实有赖于公司债权人能够有效获取股东信息，否则将无法按照该规定追究股东责任。本案中，陈**主张其受债权人立高防水公司委托起诉已被吊销营业执照的债务人捷**公司的股东盛**、许**，其申请涉案信息用以民事案件起诉立案所用，被诉告知书亦认定陈**申请涉案信息的用途是确定民事诉讼当事人、解决债权债务纠纷。在此前提下，如何判断不公开涉案信息是否可能对公共利益造成重大影响，需要衡量陈**委托人立高防水公司所代表的债权人的知情权与盛**、许**所代表的股东的隐私权的利益关系。《公司登记管理条例》第二十条第二款第（六）项、第（八）项规定，申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交股东的主体资格证明或者自然人身份证明和公司法定代表人任职文件和身份证明。《企业登记档案资料查询办法》第五条规定，企业登记档案资料的查询，按照提供途径，可以分为机读档案资料查询和书式档案资料查询。机读档案资料的查询内容，包括出资人等企业登记事项和法人资格证明或自然人身份证明、法定代表人任职文件和身份证明等企业登记报批文件。书式档案资料的查询内容包括核准登记企业的全部原始登记档案资料；第六条规定，各组织、个人均可向各地工商行政管理机关进行机读档案资料查询；第七条规定，律师事务所代理诉讼活动，查询人员出示法院立案证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。书式档案资料中涉及的机密事项，须经工商行政管理机关批准方可查阅。根据上述规定，虽然公司登记机关在履行公司登记职责中获取的股东身份证明等涉及股东隐私，但在律师代理诉讼活动时持相关材料可以查询包括公司股东身份证明在内的全部原始登记档案材料。综合上述规定，在特殊情况下债权人的知情权对于相关规定的落实更具意义。本案中，朝**分局仅以陈**申请涉案信息公开的用途与特定民事主体债权利益相关为由，在未结合其管理领域现行的信息利用规定衡量公司债权人知情权与股东隐私权利益关系的基础上，认定不公开涉案信息不影响公共利益不符合法定规定。鉴于上诉人已通过其他途径取得涉案信息，一审判决确认被诉告知书违法并无不当，本院应予维持。朝**分局上诉理由和请求不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北**局朝阳分局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年三月八日