复议申请人南京市**霞分局自然资源行政非诉一案的行政裁定书

审理经过

复议申请人南京市**霞分局（以下称栖**分局）不服南京市栖霞区人民法院（2015）栖非诉行审字第8号行政裁定，向本院申请复议。本院于2015年11月11日予以受理，并依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

栖**分局认为，南京市栖**村民委员会未经依法批准，擅自占用位于八卦洲街道外沙村西5组面积为1.93亩基本农田用于建设秸杆沼气项目，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，于2014年11月5日作出栖国土资罚（2014）23号行政处罚决定，给予南京市栖**村民委员会u0026amp;ldquo;拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状u0026amp;rdquo;的行政处罚。涉案《行政处罚决定书》于2014年11月6日送达。南京市栖**村民委员会在法定期限内未提起行政复议及行政诉讼，也未主动履行涉案行政处罚决定，栖**分局于2015年1月7日进行催告后，向栖**民法院申请强制执行。

本院认为

栖霞区人民法院认为，根据《**务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关意见的通知》、《江苏省人民政府关于省级以下国土资源管理体制改革的实施意见》的规定，申请执行人栖**分局是南京市国土资源局的派出机构。本案中，栖**分局是否具有行政处罚权，应当从其处罚设定权与行政职权设置进行分析判断。《中华人民共和国行政处罚法》（以下称《行政处罚法》）第三条规定：u0026amp;ldquo;公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。u0026amp;rdquo;第十五条规定：u0026amp;ldquo;行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。u0026amp;rdquo;据此，栖**分局作为派出机构，行使土地违法行政处罚权，应当具有法律法规或者规章的明确授权。《土地违法案件查处办法》第五条规定：u0026amp;ldquo;土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。u0026amp;rdquo;第六条规定：u0026amp;ldquo;县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件。u0026amp;rdquo;第七条规定：u0026amp;ldquo;设区市已实行土地监察集中统一体制的，由市人民政府土地管理部门管辖辖区内的土地违法案件。u0026amp;rdquo;目前，南京市尚未实行土地监察集中统一体制。因现行有效的国土资源法律、法规、规章均未规定设区的市国土资源管理部门的派出机构具有行政处罚权，故栖**分局不具有涉案行政处罚权限，属于超越职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十八条之规定，对栖**分局作出的栖国土资罚（2014）23号行政处罚决定裁定不准予执行。

复议申请人栖**分局向本院提出复议申请称：1、栖**分局行使涉案行政处罚权具有组织法上的依据。按照南**委《关于打好全面深化改革攻坚战的决定》（市委发（2013）65号）文件的要求，在国土资源管理体制改革的过渡期，需要积极推进重心转移，事权下放。为了积极推进市委部署的综合改革工作，市政府保留雨花台、栖霞分局行政处罚主体资格，继续履行行政处罚职责，并在市政务大厅明确公布了二者保留的涉案行政处罚权范围（权力编号：JS011300GT-CF-0001-0009）。因此涉案裁定未能准确适用组织法意义上的政府定责文件，属于适用法律错误。2、人民法院对行政机关申请强制执行行政决定的审查，依《中华人民共和国行政强制法》第五十八条的规定，确定了u0026amp;ldquo;明显违法u0026amp;rdquo;的标准，即u0026amp;ldquo;明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。u0026amp;rdquo;本案中，复议申请人作出的涉案行政处罚决定既有事实根据，也未损害被执行人合法权益，而在法律法规依据上也具有组织法意义上的职责文件依据，并不存在上述u0026amp;ldquo;明显违法u0026amp;rdquo;的情形，故（2015）栖非诉行审字第8号行政裁定错误适用《中华人民共和国行政强制法》审查标准，请求撤销（2015）栖非诉行审字第8号行政裁定，裁定准予执行涉案行政处罚决定。

被申请人南京市栖**村民委员会认为，该村建设秸杆沼气项目属于公益性事业，栖**分局不应该给予行政处罚。

本院认为，《行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：u0026amp;ldquo;未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。u0026amp;rdquo;据此，对土地违法案件作出行政处罚，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门实施。根据《**务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关意见的通知》、《江苏省人民政府关于省级以下国土资源管理体制改革的实施意见》的规定，复议申请人栖**分局是作为县级以上人民政府土地行政主管部门的南京市国土资源局的派出机构，其未能提供依据证明现行法律、法规、规章授予其行政处罚权，保留其行政处罚权的行为也不属于《行政处罚法》规定的由法律、法规、规章授予其行政处罚权的行为。《行政处罚法》第三条规定：u0026amp;ldquo;公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。u0026amp;rdquo;复议申请人栖**分局没有对土地违法行为作出行政处罚的法定职权依据，即属于上述法律所规定的没有法定依据，据此，涉案行政处罚行为应属无效，符合《中华人民共和国行政强制法》规定的不予执行的情形，故栖霞区人民法院作出的不准予执行裁定符合法律规定，栖**分局的复议请求和理由缺乏法律依据，不予支持。综上，本院依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回复议申请，维持原裁定。

本裁定送达后即发生法律效力。

裁判日期

二〇一五年十一月三十日