上诉人(原审原告)四平市**有限公司诉被上诉人(原审被告)四平**护局撤销具体行政行为一案的二审行政判决书

审理经过

上诉人（原审原告）四平市**有限公司诉被上诉人（原审被告）四平**护局、被上诉人（原审第三人）田*、高*、董**、佟**、孙**、鲍**、王*、蔡**、孙**、杨**、王*、郝**、王**、冀**、王**、王*撤销具体行政行为一案，四平市铁西区人民法院于2015年8月10日作出（2015）西行初字第4号行政裁定，原审原告四平市**有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人四平市**有限公司的委托代理人孟*、四平**护局的委托代理人张**、王*、田*等十六人诉讼代表人王**及十六人的委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。

一审法院查明

原审法院认定事实：2014年9月30日，被告**保护局对原告四平市**有限公司进行调查，并作出四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》。该决定书认为原告未报批建设项目环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环保设施未经环保部门验收，主体工程正式投入生产。原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令原告停止生产（停止营业），并于2014年10月8日前将改正情况书面报告被告。原告不服该决定，于2014年12月1日向四平市人民政府行政复议办公室提出行政复议申请。2015年2月26日，四平市人民政府行政复议办公室作出四府复决字（2015）3号《行政复议决定书》，该行政复议决定书维持被告于2014年9月30日作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》。原告不服该行政复议决定书，于2015年3月24日依法向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告**保护局于2014年9月30日作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为：《环境行政处罚办法》第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用；……根据最**法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚.……”本案中，被告四平市环境保护局作出的《责令改正违法行为决定书》是责令原告停止生产（停止营业），并于2014年10月8日前将改正情况书面报告被告，其属于行政命令，非行政处罚.“责令”是行政法律规范中常见的法律术语，其性质有行政处罚，有行政处理决定、行政强制措施、行政命令等，有的具有执行力，有的不具有执行力.本案中责令停止生产（停止营业）是行政命令，是以要求不作为为主要内容。与其它“责令”特别是行政处罚类的“责令罚”较为不同，其含义是要求原告以不作为为执行内容，是原告自动履行的一种义务性行为.《最**法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第十八条第（4）项明确规定，人民法院受理执行案件应当符合的条件有申请执行的法律文书有给付内容，且执行标的和被执行明确。“给付”具有主动性、积极性。本案被告的责令不作为是一种消极的不作为，不是所那个法意义上的给付内容，这类行为缺少可执行内容，不具有执行力。该“责令”不同于行政处罚，仅限于完成特定的行政目的，而处罚的义务带有惩戒的色彩。该“责令”是处罚的前提，如原告未能自动履行，被告可以依法进一步作出其它行政处罚行为。如原告能自动履行，完备各种手续达到营业标准，该“责令”即完成的。因此，本案行政命令在法律执行上对原告的合法权益未产生明显实际影响。故根据《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项，经本院审判委员会第二十二次会议讨论决定，裁定如下：驳回原告四平市**有限公司的起诉。

上诉人诉称

上诉人（原审被告）四平**餐饮公司上诉称，一、一审判决程序违法。1、根据《中华人民共和国环保法》等相关法律法规，被上诉人四平市环境保护局所作出的的具体行政行为，应当是以国家公益及大多数利益为保护对象，依法决不能因几个人的利益而作出行政处罚，因此，本案作为第三人不应参加诉讼，应当以证人身份出现，因为第三人无具体诉讼请求，即便有诉讼请求，已经被被上诉人四平市环境保护局代为诉讼，所以，此第三人的身份是案件复杂化，也违反行政诉讼的相关规定。如果环保局为了几个人的利益作出处罚决定，那么他就不是公权利而是为了私利作出的决定，这是法律所禁止的，更何况有些第三人与本案无任何联系。2、如果此案非法院受案范围，或者说所谓的行政命令没有对上诉人产生影响，那么一审就不应予以立案。应告知上诉人或者裁定不予受理。二、无论被上诉人四平市环境保护局所作出的是行政处罚决定，还是行政命令，他所作出的行政行为依据是什么上诉人按照法定程序依法取得的营业执照，并依照营业执照的范围从事餐饮活动，错在哪里如果此经营活动需要环保测评，由谁向上诉人告知，谁履行告知义务。上诉人依法从事经营活动，是不允许有第三方进行干扰的，如果被上诉人认为工商局颁发执照违反法律规定，那么应该由被上诉人向颁发工商执照部门要求或诉请，否则，在工商执照允许的法律范围内上诉人从事经营活动是合理合法的。三、被上诉人有什么证据证明上诉人的经营行为危害了环境到目前为止，被上诉人也没有向法院或者上诉人提出污染的来源，但是上诉人在从事经营活动中听从了被上诉人提出的建议，对排污进行了购买设备和改造，但都被第三人进行干扰和制止。被上诉人却将上诉人的积极改造行为视为不作为。四、被上诉人分别作出两次处罚决定，但第一次处罚决定是空白的，第二次所作出的处罚决定，依据的事实不充分，但决不是行政命令。按照一审法院的认为，行政命令非行政处罚，也就是要求上诉人自动履行义务的行为，不具有强制性。那么，为什么被上诉人还要按照《强制执行法》欲申请法院对上诉人进行强制执行呢假设是行政命令，在上诉人未履行的情况下，应当查清事实，依据法定程序作出处罚决定，并告知上诉人有陈述申辩的权利。被上诉人的具体行政行为违反法定程序。五、行政命令和行政处罚决定是截然不同的两个行政行为。一审混淆了相关法律概念，使上诉人的权益得不到真正的保护，给上诉人造成了极大危害。一审裁定驳回起诉，违反相关行政诉讼程序的法律规定。综上，请求二审法院依法撤销一审行政裁定书，发回重审或径行改判，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人（原审被告）四平**护局答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当依法驳回被答辩人的上诉。1、一审法院裁定不存在违法之处。针对被答辩人违反国家环境保护法等相关法律规定的行为，答辩人是依法、依职权作出责令其停止（生产）的行政命令，被答辩人不服答辩人的具体行政行为而提起行政诉讼，一审法院受理并审理，完全符合法律规定；第三人是被答辩人违法行为的受害人，是本案的利害关系人参与诉讼是法律赋予其的权利，另外，环境保护法赋予了所有公民保护环境的权利，任何公民针对违法行为都有权进行举报。制止或证明，第三人针对本行政诉讼案件以第三人的身份参与诉讼完全符合法律规定。2、答辩人作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》的行政命令，针对的是被答辩人“未报批建设项目环境评价文件，建设项目需要配套建设的环保设施未经环保部门验收，主体工程正式投入生产”的违法行为，关于建设项目环境保护如何审批的国家法律规定是公开的，被答辩人应当知晓。3、对于被答辩人拒不执行答辩人行政命令的情形，因答辩人没有强制执行权，如何执行国家《强制执行法》有明确的规定，答辩人是依法履行职责，完全正确。综上，被答辩人违法事实清楚，答辩人依法作出责令其改正违法行为决定的行政命令正确，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当依法驳回被答辩人的上诉，以维护法律的尊严。

本院查明

二审认定的事实与一审认定的事实一致。

二审的焦点问题是：被上诉人作出的四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》是否是行政命令

通过二审庭审的指证、质证依据所认定事实并结合相关法律，本院综合评判如下：

一、《中华人民共和国环境保护法》“第十条**务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”四平**护局对本辖区内环境保护工作具有统一监督管理权。四平**护局认为四平市**有限公司未报批建设项目环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环保设施未经环保部门验收，主体工程正式投入生产，行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令上诉人停止生产（停止营业），并于2014年10月8日前将改正情况书面报告被告。作出了四环改字（2014）5131号《责令改正违法行为决定书》。被上诉人是本案适格的主体。

本院认为

二、本案中责令改正的行政行为是行政命令而非行政处罚。责令改正是指国家机关或法律、法规授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为等具有强制性的决定，是行政主体对特定行政相对人作出的行政命令。《环境行政处罚办法》第十二条“【责令改正形式】根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用；……根据最**法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案中被上诉人下达的是《责令改正违法行为决定书》，其内容责令停止生产（停止营业），并于2014年10月8日前将改正情况书面报告被告的行为，符合上述规定，其是责令改正的一种形式，是一种行政命令。《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。”可见，责令改正是处罚之前的一种行政手段，其与行政处罚不论是在概念、具体目的、性质内容、形式等均有不同：1、行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为，依法定程序给予法律制裁，已达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯的目的；而责令改正是行政主体实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种命令，以制止和纠正违法行为，恢复原状，维持法定的秩序或状态。2、行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制或者剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；责令改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除其不良后果，恢复原状。3、行政处罚有警告、罚款、没收、责令停产停业、拘留等；而责令改正因各种具体违法行为不同分别表现为责令停止违法行为、责令退还、责令改正、责令停止生产、营业等形式。原审法院认为“本案被告的责令不作为是一种消极的不作为，不是诉讼法意义上的给付内容，这类行为缺少可执行内容，不具备执行力。该“责令”不同于行政处罚，仅限于完成特定的行政目的，而处罚的义务带有惩戒的色彩。该“责令”是处罚的前提，如原告为自动履行，被告可以依法进一步作出其它行政处罚行为。如原告自动履行，完备各种手续达到营业标准，该“责令”即完成目的。因此，本案行政命令在法律执行上对原告的合法权益未产生明显实际影响。”的观点是正确的。此外，本案原审第三人均系上诉人经营场所所在小区居民，同上诉人经营行为产生的影响具有法律上的利害关系，参加诉讼是法律赋予的权利，其诉讼身份符合法律规定。上诉人针对原审第三人诉讼身份的上诉意见本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本裁定为终审裁定。

案件受理费50元，由上诉人**餐饮公司

承担。

裁判日期

二〇一五年十二月十五日