秦*与海门市三星镇人民政府不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告秦*诉被告海门市三星镇人民政府（以下简称三星镇政府）不履行法定职责，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年5月6日向被告三星镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因海门市三星镇林西村经济合作社（以下简称林西村合作社）、陆**、秦**与案件处理有利害关系，本院依法通知林西村合作社、陆**、秦**作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月10日公开开庭进行了审理。原告秦*及其委托代理人彭**，被告三星镇政府的委托代理人顾**、张**，第三人林西村合作社社长薛*，第三人陆**，第三人秦**的委托代理人秦**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告秦*诉称：1987年农村第一次土地承包时，原告秦*与父母共分得2.4亩承包地和0.3亩猪留地，当时政府没有颁发《土地承包经营权证》。1997年第二轮承包划分土地时，只有原告秦*的父亲分到0.72亩承包地，政府也未颁发《土地承包经营权证》。1999年，原告秦*的父亲病故后，第三人陆善法代种1.1亩（包括0.3亩猪留地在内），第三人秦培初代种1.6亩。2014年11月7日，原告秦*向被告三星镇政府申请发还2.7亩承包地，被告三星镇政府至今未回复。同年12月17日，第三人林西村合作社发包给原告秦*0.08亩承包地，该承包地及原告父亲于1997年分到的0.72亩承包地都包含在原告于1987年分到的2.7亩承包地中。第三人林西村合作社收回原告秦*的2.7亩承包地没有任何合法依据。诉讼请求为：一、判令被告三星镇政府责令第三人林西村合作社发还原告秦*2.7亩承包地；二、判令被告三星镇政府办理土地承包经营权证。案件诉讼费用由被告三星镇政府负担。

原告秦*为证明其主张，向本院提交以下证据材料：

1.原告秦*的居民身份证复印件，证明原告秦*的主体资格。

2.《申请书》、EMS回执，证明原告秦*向被告三星镇政府申请发还2.7亩承包地及该《申请书》已由被告三星镇政府签收的事实。

3.《土地承包经营权证》，证明2014年12月17日第三人林西村合作社发包给原告秦*0.08亩承包地的事实。

4.摘录原林西村书记秦**保管的承包地部分账册，证明原告秦*的父亲秦**于1997年分得0.72亩承包地。

5.户籍资料及第三次全国人口普查表，证明原告秦*家的户口情况。

6.秦**、潘**及第三人秦培初出具的《说明》，证明原告秦*主张的2.7亩承包地的前后归属情况。

7.（2014）通中民诉终字第00022号民事裁定书，证明因原告秦*无法提供土地承包经营权证，南通**民法院认定原告秦*的起诉不符合民事案件受理条件从而驳回其上诉。

被告辩称

被告三星镇政府辩称：1.被告三星镇政府未收到原告秦*于2014年11月8日邮寄的申请书。2.原告秦*无确切证据证实第一次划分承包地时其所主张的土地承包面积。3.根据《中**办公厅、国**公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第三条的规定，农村土地第二轮承包时猪留地已不存在，故原告秦*主张的猪留地没有依据。4.在二轮承包时原告秦*的母亲已去世，不应分得承包地，原告秦*的父亲与第三人陆善法在同一承包户内，原告秦*与第三人秦**在同一承包户内，原告秦*主张2.4亩承包地无事实和法律依据。5.原告秦*已于2014年12月与第三人林西村合作社签订《农村土地家庭承包合同》，原告秦*对其家庭户承包地面积及经营权已经确认，其承包经营权已经海门市人民政府确权登记并发证。6.若原告秦*所述代种事实属实，则本案应属于取得承包地后代耕土地返还纠纷，属于民事案件，不属于行政诉讼的受案范围。7.原告秦*要求被告三星镇政府责令第三人林西村合作社发还案涉承包地，并办理土地承包经营权证没有法律依据，不属于被告的职责范围。请求驳回原告秦*的诉讼请求。

2015年5月18日，被告三星镇政府向本院提交以下证据材料及法律法规依据：

一、证据材料

1.《关于提供﹤海门工业园区机关干部名册﹥的说明》、2014、2015年机关工作人员名册，证明原告秦*向被告三星镇政府邮寄《申请书》的EMS回执上签收人并非被告单位的工作人员。

2.农地合（2014）第32068416207250026J号《农村土地家庭承包合同》、32068416207250026号《农村土地承包经营权登记申请书》、土地承包情况登记表、海门市三星镇林西村25组农村土地确权登记发证情况统计表，证明第三人林西村合作社发包给原告秦*0.08亩承包地后，海门市人民政府向原告秦*颁发土地承包经营权证的事实。

3.原告秦*《常住人口信息》及《常住人口登记卡》、第三人秦**、陆善法《常住人口信息》及90年代第三人秦**户、陆善法户的《常住人口登记表》，证明原告秦*、第三人秦**、陆善法的户口情况。

4.关于原告秦*、第三人秦**、陆**的《海门市农村集体土地二轮承包情况核实清册》，证明原告秦*、第三人秦**、陆**的二轮土地承包情况。

5.《起诉书》，证明原告秦*向海门市人民法院起诉要求第三人陆善法归还2.4亩承包土地及0.3亩猪留地并办理农村土地承包经营权证的事实。

二、法律法规依据

《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《不动产登记暂行条例》、法*（2005）6号《最**法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、法*（2011）20号《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《中**办公厅、国**公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《**务院批转**业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》、海**（1997）38号《中共**员会转发市委农工部﹤关于做好延长农村集体土地承包期工作的意见﹥的通知》、海**（1998）26号《中**市委批转市委农工部关于做好延长农村集体土地承包期工作的意见》、海**（2014）6号《市委办公室市政府办公室关于加强推进农村土地承包经营权登记工作的实施意见》

第三人林西村合作社述称，同意被告三星镇政府的意见。

第三人林西村合作社向本院提交原告秦*、第三人陆善法、秦**的农村土地承包经营权登记申请书、常住人口登记卡、海门市农村集体土地二轮承包情况核实清册、土地承包经营情况登记表、《农村土地家庭承包合同》等。

第三人陆善法述称，1996年父亲病重后不能种田，为避免田地抛荒，1997年二轮承包时分得父亲的承包地的三分之一，第三人秦培初分得三分之二，父亲户口在第三人陆善法名下，第三人陆善法理应分得该土地。

第三人秦*初述称，老宅周围的土地由第三人陆善法和秦*初各种0.23亩，其他承包地第三人秦*初种1.44亩。

第三人陆善法和秦培初向本院提交《农村土地承包经营权证》。

2015年9月29日，本院依职权至林西村，对原告秦*主张的相关土地的位置及面积进行确认。

经庭审质证，被告三星镇政府对原告秦*所举证据材料2的真实性不持异议，但认为该快递单上的签收人不是被告单位的工作人员，不能证明被告已经签收《申请书》的事实，对原告所举证据材料1、3不持异议。第三人林西村合作社、陆善法、秦**对原告秦*所举证据材料1-3未提异议。原告秦*、第三人林西村合作社、陆善法、秦**对被告三星镇政府所举证据材料2不持异议，原被告及第三人陆善法、秦**对第三人林西村合作社所举证据材料不持异议。原被告及第三人林西村合作社对第三人陆善法、秦**所举证据不持异议。

原告秦*提供的证据材料4-7及被告三星镇政府所举证据材料3-5与本案审查的被告三星镇政府是否具有原告秦*主张的法定职责无关，本院未组织质证。

本院查明

本院对上述已经质证的证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据材料，本院依法予以认定。原告秦*所举证据材料2反映了原告秦*向被告三星镇政府邮寄《申请书》的事实，与本案审查被告三星镇政府是否履行相应的法定职责具有关联性，本院依法予以认定。被告三星镇政府所举证据材料1涉及机关工作人员信息，申请不予向其他当事人公开，经本院审查，该证据不能达到证明被告三星镇政府未签收信件的目的，对该证据不予采纳。

经审理查明：2014年11月8日，原告秦*向被告三星镇政府邮寄《申请书》，要求被告三星镇政府责令第三人林西村合作社发还原告秦*2.4亩承包地及0.3亩猪留地，并责令第三人陆**归还秦士元户的0.72亩承包地。同年12月，原告秦*、第三人陆**、秦**分别与第三人林西村合作社签订《农村土地家庭承包合同》，约定第三人林西村合作社将本集体经济组织第25组农村集体所有的0.08亩、3.6亩、3.86亩土地分别发包给原告秦*、第三人陆**、秦**。12月17日、23日、24日，海门市人民政府分别向原告秦*、第三人秦**、陆**颁发《农村土地承包经营权证》。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点在于：第一，本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围；第二，被告三星镇政府是否具有责令村集体经济组织向农民发还农村土地承包地及办理土地承包经营权证的法定职责。

关于本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项规定，针对申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，属于人民法院受理范围。本案中原告秦*请求被告三星镇政府履行对农村土地承包的管理职责，不论原告秦*的主张能否成立，但在形式上完全符合要求行政机关履行法定职责的形式要件，属于行政诉讼受案范围。虽然原告秦*请求被告三星镇政府履行职责的事项涉及第三人林西村合作社与原告秦*以及第三人陆善法、秦培初之间的农村土地承包经营权纠纷，根据相关司法解释的规定，该事项除了因未实际取得土地承包经营权提起诉讼的，均应当通过民事诉讼途径解决，但原告秦*提起的本案诉讼并非农村土地承包经营权纠纷，而是要求被告三星镇政府履行相关职责，两者并非同一法律关系，故被告三星镇政府关于本案诉讼不属于行政诉讼受案范围的主张不能成立。

关于被告三星镇政府是否具有责令第三人林西村合作社向第三人秦*发还农村土地承包地及办理土地承包经营权证的法定职责的问题。原告秦*要求被告三星镇政府履行这一职责，实质目的是为了取得案涉2.7亩土地的承包经营权。判断被告三星镇政府是否具有该职责，首先需要明确农村土地承包经营权的性质及取得方式。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。第十三条规定，发包方享有发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地等权利。第十五条、第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。从以上法律规定可见，农村土地承包经营制度是发包方（村集体经济组织或者村民委员会）与农村集体经济组织的农户采用签订书面承包合同的方式实行的承包经营制度。村集体经济组织和该组织的农户依法享有发包和承包土地的权利。承包方享有的承包经营权由县级以上人民政府登记确认。

本案中原告秦*主张的2.7亩土地已经由第三人林西村合作社与原告秦*、第三人陆善法、秦*初签订农村土地家庭承包合同，海门市人民政府也分别向原告秦*、第三人陆善法、秦*初颁发了农村土地承包经营权证。该事实各方当事人均不持异议。以上事实表明2.7亩土地已经由第三人林西村合作社作为村集体经济组织通过签订承包合同的方式发包给承包户原告秦*、第三人陆善法、秦*初等人，三承包户的土地承包经营权也经有权部门通过发证的方式予以确认。

“法无授权不可为”，职权法定是行政机关履行法定职责的基本原则之一。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。但乡镇人民政府具体行使该管理职责的内容必须要有法律明确规定，且行使职责不得侵犯发包方和承包方的权利。原告秦*要求被告三星镇政府责令第三人林西村合作社向第三人秦*发还农村土地承包地及办理土地承包经营权证，意味着要求被告三星镇政府否定第三人林西村合作社作为发包方已将土地发包给第三人陆善法、秦*初的行为，直接剥夺发包方行使土地发包的权利，也意味着要求被告三星镇政府剥夺第三人陆善法、秦*初已由海门市人民政府确定的土地承包经营权。被告三星镇政府显然不具有以上职责，原告秦*的要求于法相悖。

由于被告三星镇政府不具有原告秦*所申请的法定职责，故被告三星镇政府对原告秦*的申请未作出答复的行为尚不构成违法。但本院需要指出的是，原告秦*于2014年11月7日向被告三星镇政府邮寄了申请书，该邮寄凭证上收件人明确，被告三星镇政府对该证据的真实性未能提出证据予以否定，故本院对原告秦*的申请行为予以认定。被告三星镇政府对该邮件签收人员的身份不予认可，并提供机关干部名册以排除该签收行为与己无关，从而排除答复的义务。但被告三星镇政府并未举证证明其单位所有来信均由办公室工作人员签收，无一般行政机关采用的由门卫等机关辅助人员收件的做法。被告三星镇政府以否定签收行为来回避职责履行的做法，本院不予支持。被告三星镇政府作为基层人民政府，对于群众来信应当履行完备的登记流转手续，并应认真对待，作出相应的处理行为。即使群众来信所申请事项不能成立，也应当及时予以告知，提高行政服务水平，并避免行政争议的发生。

综上，被告三星镇政府不具有责令第三人林西村合作社向第三人秦*发还农村土地承包地及办理土地承包经营权证的法定职责。原告秦*的主张不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告秦*关于判令被告海门市三星镇人民政府责令第三人海门市三星镇林西村经济合作社发还原告秦*2.7亩承包地的诉讼请求。

二、驳回原告秦*关于判令被告海门市三星镇人民政府办理土地承包经营权证的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告秦*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南**政局，开户行：中**行南通市西被闸支行，帐号：4782）。

裁判日期

二〇一五年十月十日