海南融**限公司清算组不服海口市国土资源局作出的《关于原海南**限公司用地权属情况的函》的行政行为的一审行政判决书

审理经过

原告海南融**限公司清算组（以下简称融**司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2015年1月27日作出的海土资籍字（2015）30号《关于原海南**限公司用地权属情况的函》（以下简称30号函）的行政行为，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2015年5月29日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年6月24日公开开庭审理了本案，原告负责人赵**、委托代理人江**，被告委托代理人郭**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告国土局于2015年1月27日向海口市美兰区棚户区（城中村）改造指挥部作出30号函，明确位于海口市美兰区灵山镇海榆东干线16-17公里处东侧65646.67平方米（合98.47亩）土地的使用权人为原告，原告按照法院的生效判决申办土地司法过户手续，恢复登记畜禽养殖基地用途。被告于2015年6月10日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、海南**理局琼土用（1994）246号《关于征用并出让土地给海南**业公司的复函》、琼山**理局琼山国土函（1994）142号《关于同意征地出让给海南**业公司兴办畜禽养殖出口基地的复函》，证明琼山市经省政府批准同意征用灵山镇热带作物场位于海榆东干线16-17公里处东侧土地65646.67平方米（合98.47亩），有偿出让给海南**限公司（以下简称申**司）作为兴办畜禽养殖出口基地之用地；2、琼山国用（灵山）字第01733号《国有土地使用权证》，证明申**司取得土地使用权，登记为养殖用地的事实；3、《关于同意灵山镇政府与海南**业公司交换土地的批复》，证明申**司与灵山镇政府交换土地的事实；4、海南**法院作出（1997）海**初字第28号民事判决书，5、（1998）海南法执字第54-3号民事裁定书，6、（1998）海南法执字第54-7号民事裁定书，7、（1998）海南法执字第54-8号《协助执行通知书》，8、（1998）海南法执字第54-9号民事裁定书，9、（1998）海南法执字第54-10号《协助执行通知书》；4-9份证据证明涉案土地被海**院1999年作出裁定，将涉案土地抵偿给融**司的事实；10、《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，证明申**司骗取土地登记后，继而骗取改变土地用途的事实；11、2001年8月原琼山市国土环境资源局与申**司签订了《国有土地使用权出让合同》，证明申**司为了土地变性进行的程序；12、琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证，证明涉案土地的登记情况；13、市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，证明经市政府批准后，国土局撤消了原琼**土局作出批准改变土地用途的文件及注销琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号土地证，涉案土地的状态恢复至1999年融**司取得土地时的状态；14、海南**管理局的《证明》，证明融**司是从海南**产公司更名而来的事实。

原告诉称

原告融**司诉称，2015年1月27日，被告国土局向海口市美兰区棚户区（城中村）改造指挥部发出30号函，确认了原登记在申**司名下的98.47亩土地使用权的产权人为原告，原告按照法院的生效判决申办土地司法过户乎续，恢复登记畜禽养殖基地用途。该函将98.47亩土地使用权的产权人确认为原告，原告没有异议。但该函认为将土地恢复登记畜禽养殖基地用途，违背法律规定，也损害了原告的利益，故提起诉讼。现将与本案有关的事实和理由阐述如下：

1992年10月，申**司在原琼山**文管区琼秀村征地200亩，其中98.47亩土地办理了土地使用权证，其余土地办理了征地补偿手续，但尚未办理土地使用权证。1997年9月，原琼山市人民政府基于申**司原项目用地受机场建设的影响，已不适宜建畜禽养殖基地，作出琼山府函（1997）95号《关于海南**业公司改变用地性质的批复》，同意将申**司名下的98.47亩已办证土地的用途由养殖基地变更为商服、轻加工综合小区用地。1998年7月，海南**人民法院（简称海**院）在执行原告申请执行申**司一案中，查封申**司有土地证的98亩土地及旁边没有土地证的90亩土地。后因美兰机场出入口道路建设，政府征用了有土地证的土地23.861亩。1999年3月，海**院裁定将申**司已办证土地余下土地74.139亩和未办证土地的90亩共计164.139亩土地以及政府征用了23.861亩有证土地的补偿权益全部裁定给原告抵债，并向原琼山市规划土地管理局送达协助执行通知书。原告于1999年4月即申请过户，其后原告要求完善土地改变用途补缴土地出让金和征地补偿等手续。但是原琼山规划土地管理局没有按法院的协助执行通知书和法律规定，先办理土地过户手续，后办理原告名下的补缴土地出让金手续和征用了23.861亩征地补偿手续，而是先继续办理申**司名下的补缴土地出让金的手续和征用了23.861亩征地补偿手续，后办理土地过户手续。其中：2001年8月，原琼山市规划土地管理局下发了《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，并与申**司签订了《国有土地使用权出让合同》，收取了申**司改变用地性质的地价差款344641.50元，完善了土地用途变更为商服、轻加工综合小区用地需补缴土地出让金的手续。2002年1月，原琼山市规划土地管理局重新制作了《海南**业公司用地图》和琼山籍国用（2002）字第08-0173号《国有土地使用证》，确认被征用的23.861亩为没有办理土地使用权证书的土地，有土地使用权证书的土地面积仍为98.47亩。有土地证的土地四至坐标往相邻的未办土地使用权证的90亩土地做适当移动，相邻的未办土地使用权证的90亩土地减为74.139亩。2003年12月，海口市国土资源局承继原琼山市规划土地管理局全部行政职权后，未能注意到法院裁定过户的事实，核发了登记在申**司名下的琼山籍国用（2003）08-00048、08-00049号两宗《国有土地使用权证》，注明用途为商服、轻加工综合小区用地，面积为98.47亩。申**司不但不配合过户，而且还骗取土地证书和对外贷款抵押登记，后抵押登记被法院撤销。

2011年12月，海口市国土资源局自行纠错，作出市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，撤销原琼山市国土环境资源局作出的琼山土环资函（2001）245号用地批准文件，注销琼山籍国用（2003）08-00048、08-00049号两宗《国有土地使用证》。2011年11月，海**院致函海口市国土资源局，明确申**司补交的土地出让金34.46415万元应保留在海口市国土资源局账户上，不再支付给申**司，转交给原告。

基于上述事实，原告认为：被告应将涉案98.47亩土地使用权登记为商服、轻加工综合小区用地。在原告取得土地之前，早在1997年9月1日原琼山市人民政府就做出了琼山府函（1997）95号文，批准同意该土地用途改变为商服、轻加工综合小区用地，该文至今没有被撤销。如果按养殖基地用地登记，实为再次改变土地用途。被告的行政行为，违背中华人民共和国土地管理法（2004修正）第五十六条关于“……确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”的规定，以及违背海南经济特区土地管理条例（2014修正）第四十八条关于“……需要改变用途的，必须经市、县、自治县人民政府土地行政主管部门同意后，报市、县、自治县人民政府批准，其中在城乡规划确定的规划区内改变土地用途的，在报请批准前，应当先经城乡规划主管部门同意”的规定。事实上，原琼山市规划土地管理局按商服、轻加工综合小区用地为申**司办理土地登记手续，仅是主体错误。土地出让金是否已经补缴，由谁缴纳，均不影响政府批准土地用地性质文件的效力，同时土地的用途也不因使用人的变更而变化。

综上，被告的错误已经导致原告的巨大损失，被告在纠错过程中，不应继续扩大对原告的损失。因此，原告提起本案诉讼，请求法院：一、判令撤销海口市国土资源局作出的海土资籍字（2015）30号《关于原海南**限公司用地权属情况的函》中关于该函件所涉的位于灵山镇灵山热作场（海榆东线16-17公里处）的98.47亩土地使用权恢复登记为禽养殖基地用途的部分内容；二、请求判令海口市国土资源局按商服、轻加工综合小区用地登记该函件所涉的位于灵山镇灵山热作场（海榆东线16-17公里处）的98.47亩土地使用权的土地用途；三、本案诉讼费由海口市国土资源局承担。

庭审后，经本院释明，原告将诉讼请求变更为：一、判令撤销海口市国土资源局作出的海土资籍字（2015）30号《关于原海南**限公司用地权属情况的函》；二、本案诉讼费由海口市国土资源局承担。

原告向本院提交了以下证据：第一组证据1、1992年10月8日，琼山县灵**与申**司签订《征地协议书》，2、琼山市灵山镇国用（94）字第01733号《国有土地使用证》，3、1997年9月1日，琼山市人民政府琼山府函（1997）95号《关于海南**业公司改变用地性质的批复》，4、1997年10月8日，琼山**管理局出具的琼土规地（1997）118号《建设用地规划许可证》，以上证据证明在法院裁定土地权属变更以前的土地状况，其中98.47亩土地政府已经批准变更为商服、轻加工综合小区用地。第二组证据5、1999年3月30日，海**院（1998）海南法执字第54-7号《民事裁定书》，6、1999年3月30日，海**院（1998）海南法执字第54-8号《协助执行通知书》，7、1998年7月9日，海**院（1998）海南法执字第54-3号《民事裁定书》，8、1998年10月28日，海南省国土局《关于请协调解决美兰机场出入口道路建设使用法院查封土地问题的请示》，9、1998年11月17日，琼山市土地局《关于请求协调海南**业公司用地问题的函》和《文件呈批表》，10、1999年3月29日，海**院（1998）海南法执字第54-6号《民事裁定书》，11、1999年4月2日，海**院（1998）海南法执字第54-9号《民事裁定书》，12、1999年4月2日，海**院（1998）海南法执字第54-10号《协助执行通知书》，以上证据证明法院已经裁定将164.139亩土地（包括有证土地和无证土地）以及被政府征用23.861亩的征地补偿权益全部转移给融**司所有，证明政府其后处理土地出让金补缴问题和征用23.861亩土地补偿问题所产生的权益，均归融**司所有；第三组证据13、1999年4月9日琼山土地局业务回执存根，14、潘*伸证言，15、1997年8月24日申**司《委托书》，16、2001年8月琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，17、2001年8月《国有土地使用权出让合同》，18、2002年1月《海南**业公司用地图》，19、2002年琼山籍国用（2002）字第08-0173号《国有土地使用证》，20、2002年《土地登记卡》，21、2003年琼山籍国用（2003）字08-00048号、08-00049号《国有土地使用证》，以上证据证明尽管原琼山规划土地管理局没有按法院的协助执行通知书和法律规定，先办理土地过户手续，后办理原告名下的补缴土地出让金手续和征用了23.861亩征地补偿手续，而是先继续办理申**司名下的补缴土地出让金的手续和征用了23.861亩征地补偿手续，后办理土地过户手续，存在过错，但政府已经确定了处理土地出让金补缴标准，确定了征用23.861亩土地行政补偿方式，确定该土地为商服、轻加工综合小区用地；第四组证据22、2011年《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，证明海口市国土局自行纠错，行使行政撤销权的事实，确定享有该土地权益的主体为融**司；政府确定的土地出让金补缴标准和征用23.861亩土地行政补偿方式同样适用融**司，融**司取得的土地为商服、轻加工综合小区用地；第五组证据23、2011年11月21日海**院《函》，证明应认定融**司已缴清344641.5元土地性质变更地价款。

庭审后，根据本院要求，原告补充提交《关于请求纠正土地登记错误和办理土地变更登记手续的申请书》证据一份，证明被告曾在2010年8月2日收到原告该份申请，要求被告纠正土地登记错误和办理土地性质变更登记和过户手续，但被告仅对土地登记错误进行了纠正，对办理土地性质变更登记和过户手续至今未办理，也没有书面答复原告。

被告辩称

被告国土局辩称，一、30号函事实认定清楚，证据充分。（1）涉案土地的基本情况。涉案宗地坐落于灵山镇热带作物场海榆东线16-17公里处东侧，面积65646.67平方米（合98.47亩）。1994年，由琼山县政府报省政府（琼土用（1994）246号）批准同意，琼山**理局以琼山国土函（1994）142号《关于同意征地出让给海南**业公司兴办畜禽养殖出口基地的复函》，同意征用灵山镇热带作物场位于海榆东干线16-17公里处东侧土地65646.67平方米（合98.47亩），有偿出让给申**司作为兴办畜禽养殖出口基地之用地。同年12月原琼山**理局为该公司颁发了琼山国用（灵山）字第01733号《国有土地使用权证》，用途为畜禽养殖基地。1995年至1997年间，因美兰机场建设安置移民需要，原琼山市规划土地管理局经市政府批准，以琼山土函（1997）067号《关于同意灵山镇政府与海南**业公司交换土地的批复》，同意以灵山镇政府的琼山国用（灵山）字第02249号、02250号两宗地与申**司的琼山国用（灵山）字第01733号宗地交换使用。1997年7月原琼**地局收回了申**司原有的土地使用权证。1997年9月1日，原琼山市人民政府作出琼山函（1997）95号《关于海南**业公司改变用地性质的批复》，同意申**司将交换后的土地用途由养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地。但是，该土地改变用途手续因法院已下查封执行而中断。

涉案宗地被法院裁定过户情况。因申**司与融**司债权债务纠纷，1997年10月15日，海**院作出了（1997）海**初字第28号民事判决书，判决申**司立即返还融**司土地款958万元及相应利息。由于申**司拒不履行生效判决，融**司申请法院强制执行。1999年3月30日，海**院作出了（1998）海南法执字第54-7号民事裁定书，裁定将涉案74.139亩土地抵偿给融**司。同日，海**院向琼山市规划土地管理局送达了（1998）海南法执字第54-8号《协助执行通知书》；1999年4月2日，海**院作出了（1998）海南法执字第54-9号民事裁定书，裁定将被政府征用的23.861亩土地补偿权益59652.5元划归融**司。同日，海**院向琼山市规划土地管理局送达了（1998）海南法执字第54-10号《协助执行通知书》，要求其协助办理过户。海**院的民事裁定书和《协助执行通知书》下达后，融**司即向琼山市规划土地管理局申请办理过户手续，并就政府征用23.861亩土地的补偿问题，与政府进行了协商，协商没有结果，上述土地过户手续至今未办理。

（3）涉案宗地被申**司骗取登记情况。法院裁定过户通知下达后，申**司未征得土地权利人融**司的书面同意和委托，隐瞒了土地已被法院裁定过户的事实，要求原琼山市政府继续完善有关手续。2001年8月，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，同意申**司将位于灵山镇海榆东线16-17公里处（证号为琼山国用（灵山）字第01733号）的98.47亩土地，由原水禽养殖基地配套项目用地改变为商服、轻加工综合小区用地，使用年限为50年，应补交地价款人民币344641.50元。2001年8月原琼山市国土环境资源局与申**司签订了《国有土地使用权出让合同》，申**司补缴了改变用地性质的地价款344641.50元。2003年10月，海南**业公司变更名称为海南**限公司，根据该公司的申请，2003年12月29日，该土地使用证被收回，重新核发了琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。

（4）申**司骗取登记后，其改变土地用途的批准文件被撤销及土地证被注销的情况。因海**院于1999年3月30日作出《民事裁定书》将涉案土地使用权裁定抵偿给融**司，该土地使用权应自裁定生效之日起归属于融**司，但是申**司在明知其不再享有土地权益且没有权利人授权的情况下，擅自将不再享有权益的土地变更登记至本公司名下，属骗取登记的行为。因此，被告经海口市人民政府批准作出了市国土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，撤销了原琼**土局作出的琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，并注销了申**司的琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。至此，涉案土地的用途及权属恢复至1999年3月30日，海**院作出（1998）海南法执字第54-7号民事裁定书及1999年4月2日海**院作出（1998）海南法执字第54-9号民事裁定书将涉案土地抵偿给融**司时的状态。

（5）1999年3月30日法院裁定将涉案土地抵偿给融**司时，涉案土地仍然属于养殖用地。在法院裁定涉案土地给融**司之时，涉案宗地属于何种用途即为本案的关键所在。事实如下：1997年9月1日，原琼山市人民政府作出琼山函（1997）95号《关于海南**业公司改变用地性质的批复》，同意申**司将交换后的土地用途由养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地。但是，该土地改变用途手续却因法院查封执行而停止，当时，涉案土地并没有完成土地用途的改变。尽管在申**司骗取变更登记后，再次提交《关于完善改变用途手续的报告》申请改变土地用途，原琼山国土局作出琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，为申**司改变了土地用途，并办理了土地用途为商服、轻加工综合小区的琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。但是，鉴于申**司骗取登记的行为，该土地用途的批准文件及琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证均被撤销或注销。可见，申**司改变土地用途的目标并未实现，该土地用途仍然属于养殖用地。法院在作出民事裁定将涉案土地裁定给融**司时，宗地用途属于养殖用地，融**司取得的宗地自然属于养殖用地，这是显而易见的事实。

因此，被告根据上述事实认定涉案宗地属于养殖用地的事实是非常清楚的，其证据也是充分的。

二、原告的第二项诉讼请求亦不能成立。原告诉请要求国土局将涉案土地用途登记为商服、轻加工综合小区用地。根据国土资*（2012）134号《国土资源部关于规范土地登记的意见》规定，土地登记的用途应当严格依据合法的土地权属来源材料，按照《土地利用分类（GB／T21010-2007）二级类填写。根据国有建设用地使用权出让合同、用地批准文件等，依法批准的用途参照《土地利用分类（GB／T21010-2007）二级类不对应的，按照《土地利用分类（GB／T21010-2007）二级类重新确定归属地类，按照新归属地类办理登记。本案中，第一、融**司目前并不具备土地出让合同等必备文件；第二，土地利用规划一级土地利用现状均已经发生巨大变化，土地用途的改变需要由核实土地利用总体规划、土地利用现状、城市规划等要素，由市政府审批；第三、如果符合土地用途改变，经市政府批准后，还需要补交土地出让金等等。目前，原告根本不具备上述条件，国土局显然无法直接按商服、轻加工综合小区用地为其办理土地登记。土地用途登记及变更，均属于土地管理行政职权范畴，需要考虑众多因素，尤其需要规划部门、土地管理部门等协调处理，完全属于行政权范畴，司法权不应直接干预，替代行政权作出该项判决。

三、原告的诉讼理由不能成立。

（1）关于1997年9月1日原琼山市政府作出了琼山府函（1997）95号文，批准同意该土地用途改变为商服、轻加工综合小区用地的问题。被告认为，原琼山市政府尽管批准该土地用途变更，但是，因法院的司法执行，申**司当时并没有执行该文件，并未及时签订土地出让合同或补交土地出让金。因此，土地用途仍然属于养殖用地，国土局认定涉案土地用途为养殖用地完全属于还原事实，而不属于再次改变用途。

（2）关于申**司在骗取土地登记后为改变土地用途而补缴土地出让金未被退还一事。申**司在骗取土地登记后曾因改变用途而补缴土地出让金344641.50元。就该事项的处理，海口市国土局在作出市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》时，就已经请示市政府，将该款项退还给申**司。但是，海**院来函国土局将该款项保留在国土局账上，暂不支付给申**司。海**院的该函件只能反映法院对国土局拟退还给申**司的款项采取保全措施，防止申**司取款后逃避债务，属于债权债务纠纷的范畴，不能当然取得土地管理行政许可的地位。国土局应法院要求继续保留该款项，尚未退还给申**司。但无论该款项是否退还给申**司，还是支付给融**司，或者由法院另作处理，都不意味着融**司当然取代申**司缴交土地出让金的地位，更不能说明融**司就此改变了涉案土地的用途。

综上所述，被告认为30号函事实认定清楚，证据充分，符合法律规定，融**司的主张没有事实和法律依据，依法应予驳回。

经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：

对被告所举证据的确认：

原告对被告提供的证据1-9的真实性、关联性没有异议；对证据10的真实性没有异议，对其关联性有异议；这个批复并不是改变土地用途的批复，其法律意义是完善土地性质变更，是执行琼山市府函（1997）95号文；对证据11的真实性没有异议，对其证明效力有异议，原告认为这个出让合同是完善土地性质的文件，仅仅是一个完善手续；对证据12的真实性、关联性没有异议；对证据13的真实性没有异议，对其证明效力有异议，国土局撤销的不是改变土地用途的文件，仅仅撤销了完善改变土地性质的文件，该证据的法律意义并不具有使土地的性质恢复为畜禽养殖基地；对证据14的真实性和关联性没有异议。

本院对被告提交的14份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。上述证据证明涉案土地在1997年被原琼山市人民政府批复由畜禽养殖基地用地变更为商服、轻加工综合小区用地，该批复至今未被撤销以及申华公司以欺骗手段骗取被告改变土地用途并办理土地使用证，随后被被告通过行政程序予以撤销的事实。以上证据可以作为认定本案事实的依据。

二、对原告所举证据的确认：

被告对原告提交的第一组证据的真实性没有异议，对其证明内容有异议，政府的批准文件是针对申**司作出的，虽然有政府的批准文件，但是后续仍需要有一系列的其他工作，补签土地出让合同、需要登记等；但是当时申**司与融**司有纠纷，没有及时进行办理土地用途变更的相关手续，所以土地用途并没有完成改变的事实，而且1997年政府批准改变用途是针对特定主体即申**司的；对第二组证据的真实性没有异议，对其证明内容没有异议；对第三组证据，证据13原告申请的业务是土地转让，并非土地所有权变更；对证据14的真实性有异议，被告不知道其来源；对证据15的真实性没有异议，但是并不能证明原告已经完成土地变更；对证据16、17的真实性、关联性被告予以认可；对证据18、19的真实性、合法性没有异议；对证据20真实性没有异议；对证据21，土地证已经被注销，且注销已经得到法院判决的确认；对证据22的真实性、合法性没有异议；对第五组证据的真实性没有异议，对其证明内容有异议，当时已经通知申**司要将款项退还，海**院要求国土局保留该款项的原因是申**司有债务纠纷，而不是认定该笔款项是融**司缴纳的。对补充提交证据的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明效力有异议；第一，原告提出申请并不等于该申请符合相关规定；第二，245号改变土地用途的批复是针对申**司作出的，被告没有权利改变原琼山市政府批复中确认的主体，因此对原告的申请不能办理。

本院对原告提交的第一、二、三组共21份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认，对第四组证据22、第五组证据23的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明效力不予确认；对补充提交证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。上述证据证明在法院裁定将涉案土地交原告抵债后，土地使用权人发生变化，原告曾向原琼山市相关部门申请办理土地过户和用途变更手续，但未获办理。原告在2010年再次向被告申请，被告仍不予办理，也不书面答复原告的事实。以上证据可以作为认定本案事实的依据。

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：

本案涉案土地位于海口市美兰区灵山镇热带作物场海榆东线16-17公里处东侧，面积65646.67平方米（合98.47亩）。1994年，原琼山县政府经报海南省政府批准同意，原琼山**理局将涉案土地有偿出让给申**司作为兴办畜禽养殖出口基地用地。同年12月原琼山**理局为该公司颁发了琼山国用（灵山）字第01733号《国有土地使用权证》，土地用途为畜禽养殖基地。1995年至1997年间，因美兰机场建设安置移民需要，原琼山市规划土地管理局经原琼山市政府批准，同意以灵山镇政府的琼山国用（灵山）字第02249号、02250号两宗地与申**司的琼山国用（灵山）字第01733号宗地交换使用。1997年7月原琼山市土地局收回申**司原有的土地使用权证。1997年9月1日，原琼山市人民政府作出琼山函（1997）95号《关于海南**业公司改变用地性质的批复》，同意申**司将交换后的土地用途由养殖基地改为商服、轻加工综合小区用地。随后，因申**司与原告债权债务纠纷，1997年10月15日，海**院作出（1997）海**初字第28号民事判决书，判决申**司立即返还原告土地款958万元及相应利息。由于申**司拒不履行生效判决，原告申请法院强制执行。1999年3月30日，海**院作出（1998）海南法执字第54-7号民事裁定书，裁定将涉案土地抵偿给融**司。同日，海**院向琼山市规划土地管理局送达（1998）海南法执字第54-8号《协助执行通知书》。随后，原告向琼山市规划土地管理局申请办理过户手续，但未获办理。

2001年8月，申**司在未征得土地权利人即原告的书面同意和委托的情况下，隐瞒涉案土地已被法院裁定给原告抵债的事实，申请要求原琼山市政府继续完善有关用地性质变更手续。为此，原琼山市国土环境资源局作出琼山土环资函（2001）245号《关于解决海南**业公司用地遗留问题完善其改变用途手续的批复》，同意将涉案土地由原水禽养殖基地配套项目用地改变为商服、轻加工综合小区用地，使用年限为50年。在申**司补交地价款人民币344641.50元和重新签订《国有土地使用权出让合同》后，2003年12月，琼山与海口合并后的海口市人民政府向申**司重新核发了琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。2007年，因申**司将涉案土地使用权抵押贷款引起纠纷，原告起诉要求撤销土地他项权利证明书获法院支持。2010年8月2日，原告向被告提出申请，要求被告纠正土地登记错误和办理土地变更登记手续，并要求按原琼山市政府的批复将涉案土地用途由原畜禽养殖基地配套项目用地变更为商服、轻加工综合小区用地。2011年12月27日，被告经行政程序并报海口市政府批准后作出市土资用字（2011）867号《关于撤销用地批准文件和注销土地证的处理决定》，撤销原琼山市国土局作出的琼山土环资函（2001）245号用地批准文件，并注销申**司的琼山籍国用（2003）第08-00048号、第08-00049号国有土地使用证。但对原告变更土地用途和办理土地过户手续的申请至今不予办理，也没有书面答复。

2015年1月27日，针对海口市美兰区棚户区（城中村）改造指挥部《关于原海南**限公司土地定性的函》，被告向海口市美兰区棚户区（城中村）改造指挥部作出本案被诉的30号函，明确位于海口市美兰区灵山镇热带作物场海榆东干线16-17公里处东侧65646.67平方米（合98.47亩）土地的使用权人为原告，原告按照法院的生效判决申办土地司法过户手续，恢复登记畜禽养殖基地用途。原告得知后不服，遂向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，本案当事人争议的焦点是被告作出的30号函的内容是否合法。经庭审质证后确认，涉案土地在1997年被原琼山市人民政府批复同意由畜禽养殖基地用地变更为商服、轻加工综合小区用地，该批复至今未被撤销。虽然因法院查封而未能及时办理土地用途变更手续，但在法院裁定将涉案土地交原告抵债后，土地使用权人发生变化，原告曾向原琼山市相关部门申请办理土地过户和土地用途变更手续，但未获办理。后原告在2010年再次向被告申请，被告仍不予办理，也不书面答复原告。因此，造成涉案土地至今未能办理土地用途变更和过户手续的责任不在原告，被告在被诉的30号函中并未说明上述情况及至今未为原告办理的原因就认定涉案土地用途仍为畜禽养殖基地用地，对原告的权益可能产生重大影响。综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告的辩解理由与事实不符，本院不予采纳；其作出的30号函认定事实不清，主要证据不足，结果明显不当，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告海口市国土资源局于2015年1月27日作出的海土资籍字（2015）30号《关于原海南**限公司用地权属情况的函》。

本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月九日