黄**、普**改局、普**政局其他行政行为二审行政判决书

审理经过

上诉人黄**与上诉人普格县发展改革和经济商务信息化局（简称普格县发改局）其他行政行为一案，不服普格县人民法院（2015）普行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄**，上诉人普格县发改局的法定代表人贾**及其委托代理人郭*、王**，被上诉人普格县民政局的法定代表人吉木哈*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明，2010年4月20日，普格县民政局向普格县发改局提交了《普格县民政局关于省级救灾物资储备普格库项目建设的立项报告》。同年4月22日，普格发改局作出被诉批复，同意立项建设。项目名称：省级救灾物资储备普格库。项目建设地点：普基镇正街村一组杨柳湾田。建设项目内容及规模：新建2000平方米储备库，库房容积800立方米。项目概算投资：项目总投资300万元。资金来源：国家专项资金。业主单位：普格县民政局。普格县民政局分别于2012年2月28日、2012年3月18日、2012年8月6日、2012年11月30日取得建设用地批准书、项目选址意见书、建设规划许可证和建设项目环境影响登记表等相关手续后，于2013年12月开始动工修建省级救灾物资储备普格库，现已竣工。该项目建设用地涉及黄**承包经营权证书所载明承包耕地0.501亩，其承包经营权取得时间为1998年8月25日至2028年8月25日。

黄**通过政府信息公开途径知道上述立项批复后，向凉山**革委员会提起行政复议申请，2014年11月28日收到该委员会作出的凉发改（2014）948号维持被诉批复的行政复议决定书。黄**仍不服向一审法院提起行政诉讼，要求撤销该批复。

一审法院认为

一审法院经审理认为，本案当事人争议的焦点在于：一、被诉批复是否具有可诉性。二、黄前军是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。三、被诉批复是否合法。

关于被诉批复是否具有可诉性的问题：根据国**公厅《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办法2004）62号第七条：“政府出资的投资项目审批由国家发展各个部门、**务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门实施”的规定和普**（2011）38号文件。普格县发改局作为地方政府投资主管部门，具备对政府投资建设项目依法进行审批、核准、备案，并进行监督管理的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。项目编号为选**（2012）09号的普格县城乡规划建设项目选址意见书，明确表述该项目建设依据为普发改发（2010）83号，即被诉批复。

由此可见，被诉批复作为建设项目批准文件，是建设单位普**政局申请建设用地规划许可证和向国土部门申请用地时必须提供的申请材料。在这一系列各自独立又具有程序性、阶段性的具体行政行为中，该批复是必须在先的行政行为。普**政局在取得被诉批复后，向普**建局申请了建设用地规划许可证，向普格**源局申请了建设用地批准书。此时，该批复的内容已在其他行政机关行使行政职权时产生了外化影响。该批复虽未直接向黄**送达，但其确认了普**政局进行该项目建设的法律权利。而黄**的承包地就位于被诉批复所核准建设项目的用地范围内，对其承包经营权已经产生实际影响。因此，被诉批复是可诉的具体行政行为。

关于黄**是否具有提起本案行政诉讼的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”如前所述，黄**的土地承包经营权因该批复的存在而受到影响，其与被诉批复之间存在法律上的利害关系。因此，黄**有权提起诉讼，原告主体适格。

关于被诉批复是否合法的问题。普格县发改局作为地方政府投资主管部门，在受理普格县民政局救灾仓库立项报告时应认真审查据以作出该行政行为的事实证据和法律法规、规范性文件。通过质证认证，普格县发改局提交的证据均为事后形成，无法认定这些证明材料与当时作出的具体行政行为之间具有关联性和合法性。其提出该审批项目属于灾后重建项目应依据《汶川灾后重建条例》和《四川省人民政府关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施意见》，特事特办，不必严格遵守立项审批程序要求的主张，不予支持。

综上所述，被诉批复具有可诉性，黄**具有提起本案行政诉讼的主体资格。被诉批复无法律依据，无事实证据证明，属违法审批。鉴于省级救灾物资储备普格库项目已建设数年，现已竣工。如果撤销，将对国家利益、社会公共利益造成重大损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第三十四条，第七十四条第一款第一项的规定，判决：确认普格县发改局作出的普*改发（2010）83号《关于核准民政局省级救灾物资储备普格库立项建设的批复》违法。一审案件受理费50元，由普格县发改局负担。

上诉人诉称

黄**不服一审判决，提起上诉。请求二审依法撤销一审判决，改判撤销普格县发展改革和经济商务信息化局作出的普*改发（2010）83号《关于核准民政局省级救灾物资储备普格库立项建设的批复》。理由是：1.普格县省级救灾物资储备普格库属于国家项目，但普格县发改局作出的批复使普格县省级救灾物资储备普格库建设规模缩小，对国家利益、社会公共利益造成重大损害。并且将其中的部分土地划给普格县民政局以修建经济适用房名义建设为单位职工宿舍楼，明显利用权力损公肥私。2.上诉人的承包地未依法征收，也未获得任何补偿。上诉人享有合法的物权。普格县发改局的行政行为严重违法。

普格县发改局不服一审判决，提起上诉。请求二审依法撤销一审判决，并改判确认被诉批复合法。理由是：1.上诉人在一审中提交的规范性文件已证明救灾物资储备普格库属于灾后重建项目。根据**务院制定的《汶川地震灾后重建条例》以及《四川省人民政府关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》等法规和文件的相关规定。加之普格县属于自然灾害最为严重的县市之一，也是地震高发区，建库时间紧。因此按照先行安排使用土地，实行边建设边报批，本着以人为本、特事特办的原则，及时作出批复，此后也按要求完成了相关手续。上诉人作出的普*改发（2010）83号《关于核准民政局省级救灾物资储备普格库立项建设的批复》适用法律、法规正确，且符合法定程序。2.上诉人作出的立项批复没有对黄**的承包经营权产生实际影响，只有在相关部门决定征收改变土地性质时才对黄**的承包经营权发生实质改变，因此上诉人不是适格的被告。3.黄**针对批复向凉山州发展和改革委员会申请复议，且该委员会作出维持的复议被诉批复的决定。根据2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，复议机关应当作为共同被告参加诉讼，但一审法院未追加被告，适用法律错误。

被上诉人辩称

黄**未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称，普格县发改局作出的批复违法，省救灾物资储备普格库建设实际占用了答辩人的土地，有权提起行政诉讼。

普格县发改局未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称，省救灾物资储备普格库建设立项不是答辩人能够确定的。（2010）769号转下发的通知就已确定立项，该项目是省上带资金下来立项，并且该项目涉及到17个县市，从立项到审批都是合法的。黄**的上诉理由不能成立，其上诉请求不应予以支持。

普格县民政局未提交书面答辩状，庭审中口头答辩称，作为救灾仓库的建设单位，按上级机关的要求，通过相关程序提出申请，普格县发改局予以批复是合法的。答辩人的意见与普格县发改局意见一致。

普格县发改局在法律规定的举证期限内，向一审法院提交的证据有：

1.普格县民政局关于省级救灾物资储备库建设立项报告，证明普格县民政局向其申请立项的事实。

2.凉财外投（2010）144号文件，证明该工程是由政府投资。

3.凉山州发改委（2010）769号文件证明该项目属于灾后重建项目。

4.救灾物资储备库项目的选址意见、建设规划许可证、建设用地批准书、环境影响登记表，证明该项目相关手续均通过法定部门的审核。

5.普格县应急指挥体系可行性报告，证明该项目可行性的依据

6.普发改发（2010）83号文件，证明所作出的批复事实。

7.普府办函（2010）38号，证明其职权职责。

8.汶川灾后重建条例第44条，证明该项目可特事特办，边建边报。

9.四川省人民政府关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见第47条，证明该项目可特事特办，边建边报。

10.凉民发（2009）48号证明该立项属于上级安排。

黄**在法律规定的举证期限内，向一审法院提交的证据有：

1.身份证复印件，证明当事人身份。

2.土地承包经营权证，证明普格县正街村一组杨柳湾田*包括自己的承包土地。

3.普发改发（2010）83号文件。证明被诉具体行政行为事实和黄**承包地在批复批准的建设项目范围内。

4.行政复议决定书，证明没有超过起诉期限。

普**政局在一审诉讼中未提交证据。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，对一审判决认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，在本案中黄**提交的土地承包经营权证书载明，其承包地位于普基镇正街村一组杨柳湾田。而普格县发改局2010年4月22日作出的普*改发（2010）83号批复内容中项目建设地点也在普基镇正街村一组杨柳湾田，且三方当事人在一审中均认可在建设施工时使用了黄**的承包地。黄**通过正当渠道取得批复后向凉山**革委员会申请复议，凉山**革委员会作出维持批复的复议决定并告知其有提起行政诉讼的权利。普格县发改局上诉认为黄**不具备诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。

普格县发改局一审中提交的凉山彝族自治州发展和改革委员会（2010）769号《关于转下达凉山州汶川地震灾后重建项目投资计划的通知》发文时间是2010年9月6日；凉**政局、民政局联合下发的凉财外投（2010）144号《关于拨付2009年中央地震灾后重建基金项目资金》的通知发文时间是2010年10月11日等规范性文件均是2010年4月22日普格县发改局作出（2010）83号批复之后形成，不能证明其行政行为合法。普格县发改局上诉称其作出的批复符合法定程序，适用法律、法规正确的理由没有事实依据，本院不予支持。

虽然黄**对批复向凉山州发展和改革委员会申请复议，且该委员会作出维持的复议决定。但本案属新修订《中华人民共和国行政诉讼法》之前一审法院立案受理的案件，根据法不溯及既往的原则，复议机关不应作为共同被告参加诉讼。普格县发改局上诉认为一审判决适用法律错误的理由，本院不予支持。

省级救灾物资储备普格库系普格县内的救灾物资储备枢纽工程，储存专项用于紧急抢险、转移安置灾民和安排灾民生活的各种救助物资。普格县发改局于2010年4月22日作出的（2010）83号立项建设批复涉及国家利益和社会公共利益。虽然该行政行为依法应当撤销，但撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。黄**上诉认为该批复损害国家利益和社会公共利益的理由无事实依据，请求撤销批复的诉讼主张，本院不予支持。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人普格县发展改革和经济商务信息化局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十三日