杭州市**杭分局与杭州**限公司一案二审行政判决书

审理经过

上诉人杭州**限公司（以下简称方**公司）因土地行政处罚一案，不服杭州市余杭区人民法院（2015）杭余行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

2014年9月1日，杭州市**杭分局（以下简称余**分局）作出杭土资余罚字[2014]128号《土地行政处罚决定书》，认定方**公司未经批准擅自占用余杭区余杭街道竹园村集体土地，于2004年平整场地，于2007年新建厂房。占地面积4636.40平方米（合6.955亩），总建筑面积3450.20平方米；其中建筑占地面积1183.80平方米，钢房面积1985.40平方米，玻璃房面积113.60平方米，棚房面积151.50平方米，地磅面积26.80平方米，变电室面积15.90平方米，硬化土地面积1159.40平方米。该地块用于建设不符合土地利用总体规划，被占用前为茶园。方**公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用的4636.40平方米土地；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的3450.20平方米建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用的4636.40平方米土地，处以每平方米25元罚款，计罚款人民币壹拾壹万伍仟玖佰壹拾元整（￥115910元）。

方**公司起诉称，被诉处罚决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求确认余**分局于2014年9月1日作出的杭土资余罚字[2014]128号《土地行政处罚决定书》违法。

一审法院查明

原审法院经审理查明，方**公司未经批准擅自占用余杭区余杭街道竹园村集体土地，于2004年平整场地，于2007年新建厂房。占地面积4636.40平方米（合6.955亩），总建筑面积3450.20平方米；其中建筑占地面积1183.80平方米，钢房面积1985.40平方米，玻璃房面积113.60平方米，棚房面积151.50平方米，地磅面积26.80平方米，变电室面积15.90平方米，硬化土地面积1159.40平方米。该地块建设不符合土地利用总体规划，被占用前为茶园。2013年10月16日，余**分局对方**公司涉嫌非法占地一案予以立案调查。2013年10月17日，余**分局向方**公司法定代表人刘**进行调查取证并制作笔录。同时，余**分局安排工作人员对非法占地进行现场踏勘并制作现场勘测笔录。2013年11月10日，因不能在规定期限内作出处罚决定，余**分局批准将案件延期。延期后，余**分局先后向余**办事处工作人员、竹**委会工作人员进行调查取证并制作笔录。2014年8月6日，经案件审理小组讨论，余**分局对方**公司非法占地一案形成初步处理意见。2014年8月12日，余**分局作出杭土资余罚听告字[2014]128号《土地行政处罚听证告知书》。该《土地行政处罚听证告知书》明确，方**公司享有陈述、申辩和要求听证的权利。如要求上述权利，应当在接到本告知书后三日内向余**分局提出，逾期不提出的视为放弃上述权利。方**公司于2014年8月27日收到该《土地行政处罚听证告知书》。2014年9月1日，余**分局作出杭土资余罚字[2014]128号《土地行政处罚决定书》。2014年11月12日，余**分局将上述《土地行政处罚决定书》送达方**公司。方**公司不服该处罚决定书，诉至法院。庭审中，方**公司未提供要求行使陈述、申辩、听证权利的证据。

一审法院认为

原审法院认为，本案诉争的是余**分局作出土地行政处罚的行政行为。余**分局作为土地管理部门，依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条等相关规定，有权对本行政区域内的土地违法案件立案调查并作出处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”，第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米３０元以下。”本案中，余**分局在对方**公司涉嫌非法占地立案后，向该公司法定代表人、余**办事处工作人员以及竹**委会工作人员进行调查并制作笔录，对涉嫌非法占地现场进行踏勘并制作勘测笔录。余**分局认定方**公司非法占地的性质、类型、面积、现状及未办理用地审批手续的事实清楚、证据充分。后余**分局将拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及当事人依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利告知方**公司。庭审中，方**公司未提供其曾提出申辩、陈述和要求听证的证据。余**分局遂作出被诉土地处罚决定书，根据方**公司非法占地行为的不同类型、性质予以区分性处罚，符合上述法律规定，量罚得当。因不能在规定期限内作出处罚决定，经审批，余**分局作出延期办理决定。需指出的是，余**分局的办案期限较长，但在相关法律法规对延长期限未作出明确规定的情况下，余**分局的行为并未违反法律规定，行政程序基本合法。方**公司要求确认余**分局作出的被诉处罚决定书违法的理由不成立，故不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方**公司的诉讼请求。案件受理费50元，由方**公司负担。

上诉人诉称

宣判后，方**公司不服，向本院上诉称，一、一审法院认定事实不清，不符合现实情况。上诉人公司成立于2002年，其前身余杭**公司为余杭镇政府于1992年成立的下属企业。上诉人厂房建于2007年，当时是余杭镇农业产业化项目要求由竹园村领导出面与余杭镇政府协调，并按拆违办领导要求经多次整改执行到位后建成现状。该厂房建成后一直被作为茶业生产车间使用，上诉人当时建厂房也有临时建筑审批表，并且与浙江省余杭区余杭镇竹园村经济联合社于2009年6月10日签订有《土地承包协议书》，承包土地5.46亩用于建设生产管理用房。现一审法院认定为“非法占地”的事实没有查清，不符合现实情况。二、一审法院认定被上诉人行为合法所依据的证据不足。上诉人对被上诉人证据客观性存疑，一审法院在质证过程对被上诉人提出的证据没有充分审查。行政处罚程序流程包括案件来源、立案、调查取证、核审、告知、决定、执行等程序，在原审庭审中被上诉人提供的证据相互矛盾，不符合《行政处罚法》的程序。被上诉人2013年9月18日出具《责令立即（限期）改正违法行为通知书》，2013年10月16日作出立案审批表，2013年10月17日才进入调查程序，行政处罚程序在时间上存在前后矛盾，上诉人认为被上诉人证据的真实性值得怀疑，其结果必然导致了处罚行为违法，所以被上诉人具有伪造证据之嫌，一审法院认定被上诉人提供的相关证据具有合法性、真实性及关联性并全部采纳属于明显错误。三、一审法院认定被上诉人听证程序合法，违反了《行政处罚法》，剥夺了上诉人陈**、申辩权。被上诉人提交的证据11《送达回证》，内容显示送达《土地行政处罚听证告知书》时间为2014年8月27日，而《土地行政处罚决定书》在2014年9月1日作出，被上诉人在如此短暂的时间内不可能进行听证程序。根据《行政处罚法》听证的规定，被上诉人严重剥夺上诉人的听证权利，也未告知上诉人享有陈述、申辩或者举证听证等相应的权利，被上诉人实际剥夺了上诉人知情权、陈述、申辩和举证等相应的权利。因此，一审法院没有对处罚程序进行全面审查，《土地行政处罚决定书》是被上诉人违反法定程序作出的具体行政行为，其相关内容表述没有事实依据，其程序违法。四、一审法院适用法律错误。上诉人与浙江省余杭区余杭镇竹园村经济联合社于2009年6月10日签订有《土地承包协议书》，该协议合法有效；公司所承包的5.46亩土地用于建设生产管理用房，并非农业地或耕地。上诉人建造厂房时，是由竹园村领导出面与余杭镇政府协调，并按拆违办领导要求经多次整改执行到位后建成现状；厂房建造期间，余杭镇政府、拆违办等相关规划主管部门均知晓，对最终建造构架等事实也都予以认可；上诉人曾数次依法提出申领建设规划许可证，后因政府主管部门方面之种种原因没有核准下发，上诉人持有余杭镇当时出具的《余杭镇农业产业化项目临时建筑审批表》。在被上诉人提交的证据9《余杭区土地利用总体规划局部图》（2006—2012）中表明土地为有条件建设区，并非农业地或耕地，被上诉人《土地行政处罚决定书》陈述违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条对上诉人进行处罚，然而上诉人并不是非法占地，不符合上述法条适用情形，一审法院适用法律错误。基于以上事实和理由，一审法院对具体行政行为认定事实审查、行政处罚程序审查和适用法律审查，均存在错误，故上诉人请求：1、撤销杭州市余杭区人民法院（2015）杭余行初字第3号行政判决书；2、撤销杭土资余罚字[2014]128号《土地行政处罚决定书》；3、判决被上诉人承担全部诉讼费用。

被上诉人辩称

被上**土分局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”

本案中，方**公司未经批准占用集体土地4636.40平方米并建有3450.20平方米的建筑物及其他设施，事实清楚，方**公司也予以确认。方**公司上诉认为，其与余杭**济联合社2009年6月10日签订有《土地承包协议书》，承包土地5.46亩用于建设生产管理用房，但是该承包协议显然不能作为其建设行为合法的依据，因此，方**公司的该上诉理由不能成立。对于被诉处罚决定的听证程序，方**公司在2014年8月27日收到听证告知书后三日内并未提出听证的请求，余**分局遂于2014年9月1日作出被诉处罚决定，符合法律规定。

综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人方**公司的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人**有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十五日