张**与杭州市**分局一案二审行政判决书

审理经过

上诉人**局西湖分局（以下简称西**分局）因土地行政处罚一案，不服杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第134号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西**分局的委托代理人谢*、赵**，被上诉人张**及其委托代理人张*、李*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年7月25日，西**分局作出西土资处字（2014）第38号《土地行政处罚决定书》，内容为：张**于1991年经批准同意在规划区内新建占地面积为108平方米，层次三层的住宅。按照农村宅基地“建新拆旧”原则，张**应对原宅基地进行拆除，但张**至今未拆。经测绘，原宅基地面积为112平方米，建造了210平方米建筑。张**易地建造住宅后未对原宅基地进行拆除的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，依照《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》第三十六条第三款规定，对张**作出自行拆除原宅基地上建造的210平方米建筑的处罚。

一审法院查明

原审法院经审理查明：原余杭**理局宗地号为14-02-的地籍管理资料中，1989年10月6日的土地登记申请书中载明：编号14-02-，单位（个人）名称张**,地址蒋村组，用地面积126平方米，其中建筑占地105平方米，用地类别住宅，土地实际用途住宅，家庭人口4独，土地权属来源祖传。调查人意见栏显示，“经调查，该房屋祖传，四至清楚，面积准确，总面积126平方米，其中建筑面积为105平方米，故发土地使用证105平方米、临时土地使用证21平方米。”1990年10月17日，经原余杭**办公室批准，同意发放张**户土地使用证（1997年7月9日原杭州**地管理局予以验证合格）。蒋*土字（91）第70号农村私人建房用地呈报表载明：1991年9月4日，张**户（在册人口3人）申请在瑶桥头规划区建造用地面积108平方米的房屋，层数三层。同年10月8日，原余杭**理局批准同意在规划区内新建108平方米。对现有房屋处理情况为调剂70平方米。编号为杭西集建（1997）字第1048号（宗地编号14-02-）的土地变更登记审核表载明：1993年3月18日，申请变更个人张**，用地面积118.8平方米，建筑占地108平方米，土地权属来源划拨。1995年10月20日，原余杭**办公室同意发证。但张**原宅基地上建筑物并未拆除。2014年5月19日，西**分局以在巡查中发现张**存在违法行为为由进行立案调查。5月20日、6月11日对了解案情的证人进行了调查询问。因不能在规定的期限内作出处罚决定，6月16日，西**分局办理延期手续。6月18日，西**分局向蒋村街道工作人员进行了调查，并向张**送达《关于要求配合调查的通知书》。6月24日至26日，受西**分局委托的杭州**限公司对张**（户）房屋建筑面积及占地面积进行了测绘。6月26日，杭州**限公司出具《土地测绘成果报告》，明确案涉房屋建筑面积210平方米，占地面积112平方米。7月17日，西**分局作出西土资告（2014）38号土地行政处罚告知书，告知张**拟作出的处罚决定及陈述、申辩的权利，并向张**送达。7月25日，西**分局作出西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。张**不服，申请行政复议。11月21日，杭州市国土资源局作出杭土复[2014]第73号行政复议决定，维持西**分局作出的西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。张**仍不服，诉至法院。请求撤销西**分局作出的西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。

一审法院认为

原审法院认为：西**分局提供的证据可以证明，1990年10月17日经原余杭**办公室批准，同意发放张**户原宅基地土地使用证（1997年7月9日原杭州**地管理局予以验证合格）。张**于1991年经批准在瑶桥头规划区建造用地面积108平方米的房屋，1995年10月20日原余杭**办公室批准取得土地使用证。但张**原宅基地上建筑物并未拆除。2014年5月，西**分局以在巡查中发现张**存在违法行为为由进行立案调查，并在告知张**陈述申辩权后，认定张**户易地建造住宅后未对原宅基地上住宅进行拆除的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之规定，依据《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》第三十六条第三款规定对张**作出涉案行政处罚。但《中华人民共和国土地管理法》于1999年1月1日起施行，《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》于2000年7月5日施行。上述规定均不能规范此前的行为。故《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款、《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》第三十六条第三款规定不能适用于本案。西**分局依据上述规定对张**作出责令限期拆除的决定，缺乏充分的法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销西**分局于2014年7月25日作出的西土资处字（2014）第38号土地行政处罚决定。案件受理费50元由西**分局负担。

上诉人诉称

上诉**土分局上诉称：一、被上诉人多处自认与一审法院认定互相矛盾，对于房屋档案的认定遗漏重要细节，应属认定事实不清或错误。被上诉人在原审中提供的证据5、6其在原审中欲“证明张**去世时间；张**与沈*为夫妻关系；涉案房屋不是张**个人所有。”的事实。从该自认来看，张**自已认为不是房屋所有权人，其不应成为被行政处罚的对象，上诉人处罚的对象错误；对于2014年7月25日作出的西土资（2014）第38号土地行政处罚决定，被上诉人的质证辩论意见为：合法性有异议，法律适用错误，其不应作为被处罚人。从该自认来看，张**再次强调其不应成为被处罚人。从上述两点可以看出，被上诉人自认与涉案房屋无关联性，而一审法院的判决并没有对此作出评价与认定，且以被上诉人为涉案房屋的所有权人的前提下作出了认定，显然被上诉人的自认与法院的认定严重矛盾，应属法院认定事实不清或错误。一审法院在事实认定中遗漏“调剂”细节。在被上诉人户1991年9月4日申请建房时，原余杭**理局批准同意“在规划区内新建108平方米。对现有房屋处理情况为调剂70平方米”，而该处所涉有“现有房屋”应为原余**管理局宗地号为14-02-号地籍所涉房屋，即于1990年10月17日给被上诉人户核发土地证的房屋，其土地权属来源为祖传，也即行政处罚所涉房屋。除此之外，在1991年之前被上诉人户并无其他“现有房屋”可以调剂。为此，被上诉人户在1991年9月4日申请建房时，是以“调剂”其老宅为前提。而至上诉人作出行政处罚时，被上诉人仍未实施对老宅的拆除工作。二、一审法院适用法律、法规错误。由于一审法院对于基本事实的认定不清，导致其以事实为依据的法律、法规适用错误。对于涉案房屋需调剂的审批要求，在1991年9月4日申请建房时已作出要求，然被上诉人户一直未能自行处理。被上诉人的这一违法行为一直延续至2014年5月上诉人发现后，上诉人依法按照相应的程序作出行政处罚，不能简单地认为《中华人民共和国土地管理法》于1999年1月1日起施行，《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》于2000年7月5日起施行，从而不能适用上述法律、法规，而本案的实际情况是，以上述法律法规实施后，违法行为仍在持续中，上诉人适用上述法律、法规符合规定。为此，一审法院认为上诉人作出“责令限期拆除的决定”缺乏法律依据的认定是错误的。三、上诉人处罚程序得当，适用法律法规正确，应依法维持上诉人的处罚决定。1、上诉人作出土地行政处罚程序得当。上诉人发现被上诉人违法行为后，于2014年5月19日经批准对张**（户）涉嫌非法占地行为进行了立案查处。2014年5月20日、6月11日，上诉人先后进行了调查询问。因案情复杂，不能在规定的期限内作出处罚，2014年6月16日，上诉人经批准延长了案件办理期限。2014年6月18日，上诉人再次向蒋村街道工作人员进行了调查询问。2014年6月24日至6月26日，杭州**限公司对张**（户）房屋建筑面积及占地面积进行了测绘，形成了《土地测绘成果报告》，核实案涉房屋建筑面积210平方米，占地面积112平方米。2014年7月17日，上诉人作出西土资（2014）第38号《土地行政处罚告知书》，告知了被上诉人拟处罚内容及陈述、申辩的权利。2014年7月25日，上诉人作出西土资处字（2014）第38号《土地行政处罚决定书》，决定其应自行拆除原宅基地上建造的210平方米建筑，并告知了救济途径。为此，上诉人认为，所有处罚程序从立案、调查、延期、处罚告知、最终作出处罚决定均按照法律规定的要求办理，并不存在如被上诉人起诉所陈述的程序不当的情况存在。2、上诉人的决定系依职权作出，事实清楚，证据确凿。上诉人根据调查及相关材料显示以下事实，1990年10月17日，张**（户）房屋经批准核发土地使用证105平方米，土地权属来源为祖传。1991年9月4日，张**（户）申请建房，1991年10月8日经批准同意在规划区域内新建108平方米，原房屋未按审批内容调剂并拆除。2014年6月24日至6月26日，杭州**限公司对张**（户）房屋建筑面积及占地面积进行了测绘，形成了《土地测绘成果报告》，核实案涉房屋建筑面积210平方米，占地面积112平方米。以上事实有上诉人提交的蒋房土字（91）第70号《农村私人建房用地呈报表》、杭西集建（1997）字第1048号《土地变更登记审核表》、余杭**理局地籍管理材料、调查询问笔录、土地测绘成果报告为证。为此，上诉人作出处罚决定所依据的事实清楚，证据确实充分。不存在上诉人所称的事实不清、不经过调查核实的情况。3、上诉人作出决定具有相应的法律依据，且适用正确。上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，依照《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》第三十六条第三款规定“属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除”，本案中，被上诉人的行政违法行为一直延续，故上诉人依法适用是完全正确的，上诉人作出处罚决定法律依据充分。鉴于以上事实和理由，请求：1、撤销杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第134号行政判决，并改判维持上诉人于2014年7月25日作出的西土资（2014）第38号土地行政处罚决定；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人张水龙未向本院提交书面答辩意见，庭审中答辩称：本案被处罚人应该是张水龙的母亲沈*，沈*一直居住在老房子里，被上诉人一家三口另外批建了新房，故被诉处罚决定应当被撤销。本案的处罚对象是被上诉人的祖传房屋，该房屋是1980年之前建造，上诉人依据1991年和2000年的法律规定作出处罚决定属适用法律错误。被上诉人1991年批建新房时没有被要求拆掉老宅，2000年前我国对宅基地的管理不严格，1986年的土地管理法也没有一户一宅的概念。1997年的时候上诉人还进行了验证，认证了房屋建造的合法性。故上诉人的上诉理由不能成立。上诉人作出被诉处罚决定只是为了拆迁找理由。

原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。

本院查明

经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据本案中的证据材料显示，张**在蒋村有两处房屋，其中一处房屋的土地权属来源为祖传，另一处房屋系张**经土地管理部门1991年10月8日批准而建造。土地管理部门分别于1990年、1995年同意向张**发放两处房屋的土地使用证。上诉**土分局于2014年7月25日作出处罚决定，认定张**建造新房时应当拆除位于蒋村3组的用地面积为126平方米的房屋，但上诉人未提供证据或依据表明张**在1991年经批准建造房屋时，需要拆除其原有房屋。西**分局根据1999年施行的《中华人民共和国土地管理法》和2000年施行的《浙江省实施u003c中华人民共和国土地管理法u003e办法》对张**作出处罚决定，违背了法不溯及既往的原则，属适用法律错误。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人**局西湖分局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月八日