黄**与高要市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人黄**因与被上诉人高要市国土资源局行政处罚纠纷一案，不服高要市人民法院（2014）肇要法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，周**与高要**开发公司于2011年3月15日签订《土地使用权租赁合同书》，合同规定由高要**开发公司将其所有的位于高要市金利镇珠江大道的土地共6965平方米即10.45亩租赁给周**，租赁期限为18年，从2011年3月15日至2029年3月14日。合同第二条约定：“土地可用于农业或不具永久性建筑的用途（如：可作花卉、水泥预制场地等）。……”。合同签订后，周**依约向高要**开发公司支付了保证金和租金。但周**未取得有关土地主管部门的建设用地相关批文的情况下，于2013年2月20日，周**以高要**开发公司的名义向高要市**设办公室支付村镇基础设施费费用、基建占用费。2013年11月5日，高要**源局的执法人员在土地矿产执法日常动态巡查中发现黄**在该土地上违规建设，高要**源局于当日向其下发了金国土资（执）（2013）110201号《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2013年11月13日，高要**源局经过对现场勘测，确认了该地块的规划用途为村镇建设用地区，地类为农田，其平土的面积为1600平方米，违法建筑的面积为2400平方米，违法用地面积总共4000平方米，约合6亩，现场已建有混泥土框架，并砌了3米的砖墙。2013年11月14日，高要**源局的工作人员向黄**进行调查，并制作了《询问笔录》，黄**在询问笔录中确认了该地块是其“丈夫周**于2013年3月向开发公司租赁所得，用于农业和不具永久性建筑物”；黄**并确认其于2013年9月左右填土，于2013年10月开始建设，并已建成墙高4.8米。期间周**因病死亡，之后黄**继续开工，至2014年5月5日止用地的面积为4600平方米（折合6.9亩），未向土地管理部门申请办理用地手续。高要**源局于2014年4月25日对其作出高国土资（执法）告字（2014）47号《国土资源行政处罚告知书》，同时告知黄**享有陈述、申辩和申请听证的权利，并于2014年4月29日依法送达给黄**。黄**没有进行陈述、申辩和申请听证。高要**源局因黄**未经国土资源部门批准，认为黄**非法占用金利镇**大道南侧处4600平方米农用地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，于2014年5月5日依法做出了高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》，并于2014年5月7日依法送达给黄**。黄**收到决定书后，于2014年6月20日向高要市人民政府申请行政复议，经该复议机关审核认为，高要**源局作出的具体行政行为的程序合法，适用法律正确。于2014年8月19日作出高要府行复（2014）4号《行政复议决定书》，维持高要**源局作出的高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》。黄**仍不服诉至原审法院。在庭审中，黄**认为高要**源局在送达《国土资源行政处罚告知书》时的签署时间不是其签的为由认为高要**源局程序违法，应予撤销高要**源局的《国土资源行政处罚决定书》。

另查明，黄**是周**的妻子；周**于2013年期间因病死亡。周**生前与金利**公司签订租赁金利镇**大道南侧处4600平方米的土地，由黄**接手经营。

一审法院认为

原审法院经审理认为，高要市国土资源局是高要市人民政府土地管理的行政机关，负责办理高要市辖区内的土地管理执法的具体工作。2011年3月15日，周**与高要**开发公司签订《土地使用权租赁合同书》，黄**因此取得土地租赁的使用权。根据《土地使用权租赁合同书》第二条的约定，黄**仅可将该土地用于农业或者不具永久性建筑用途。但黄**将租赁的金利镇**大道南侧处4600平方米的农用地并建设厂房（已建成墙高4.8米），高要市国土资源局在执法土地矿产执法巡查中发现黄**在该土地上违规建设，于当日便责令黄**立即停止违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”。的规定，黄**未经国土资源管理部门批准用地手续，其行为实属违法。黄**以高要市国土资源局未依法送达《国土资源行政处罚告知书》给其签收，剥夺了其应享有的陈述、申辩和申请听证的权利，所以认为高要市国土资源局作出的具体行政行为违法。综合本案，对高要市国土资源局的《国土资源行政处罚告知书》黄**虽称签收日期不是其本人，但该《处罚告知书》黄**是签名收到了的。故此，黄**请求撤销高要市国土资源局的高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》的具体行政行为的主张，理据不充分，不予支持。高要市国土资源局作出的高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》的具体行政行为，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，应予以维持。对黄**提出其与高要**开发公司签订《土地使用权租赁合同书》而取得的土地租赁的使用权的问题，属民事调整的范畴。为此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：维持高要市国土资源局2014年5月5日作出的高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》的具体行政行为。

上诉人诉称

上诉人黄**不服原审判决，向本院上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、原审判决认为被上诉人于2014年4月25日出具的高国土资（执法）告字（2014）47号《国土资源行政处罚告知书》于2014年4月29日送达上诉人，这是错误的。事实上，被上诉人是于2014年5月7日在送达行政处罚决定书时与行政处罚告知书一并送达给上诉人，送达当日是2014年5月7日，但要求上诉人签收2份送达回证，其中一份（处罚决定书）签名并签写了日期2014年5月7日，另一份被上诉人担心上诉人按实填写，所以仅要求上诉人签名，之后倒签写日期（2014年5月7日送达倒写为2014年4月29日送达）。对此，在原审法庭调查中，被上诉人也确认签收日期不是上诉人本人签写的，但其没有举证证明该日期是何时签写，是如何依法送达上诉人的。二、原审判决认为：“……综合本案，对被告的《国土资源行政处罚告知书》原告虽称签收日期不是其本人，但该《处罚告知书》原告是签名收到了的。……”并据此认定具体行政行为合法，是错误的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案被上诉人应在作出行政处罚决定前告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。原审判决错误之处在于没有审查送达处罚告知书的时间，仅认为只要有送达就可以了。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辫权利的除外。”本案中，被上诉人没有举证证明其有依法向上诉人送达处罚告知书，其行政处罚决定依法不能成立。三、本案上诉人依法取得土地的租赁使用权，并依法办理了相关的临时建筑报批手续及交纳了相关费用，其临时建设是合法的。综上所述，2014年5月5日作出的《国土资源行政处罚决定书》（高国土资（执法）罚字（2014）47号）是错误的，依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。为维护上诉人的合法权益，依法提出上诉，请求：1、依法撤销被上诉人2014年5月5日作出的《国土资源行政处罚决定书》（高国土资（执法）罚字（2014）47号）的具体行政行为；2、依法撤销一审判决；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人高要市国土资源局没有答辩。

本案事实清楚，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，本院对本案实行书面审理。

本院查明

经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。

本院另查明，高要市国土资源局2014年5月5日作出的高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》，主要内容为：黄**于2013年11月至今在金利**委会珠江大道南侧处非法占有4600平方米（折合6.9亩：）土地并建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。以上事实有《责令停止违法行为通知书》、《土地使用权租赁合同》、《询问笔录》、《现场勘测笔录》、《现场照片》、《土地利用现状图（局部）》、《高要市金利镇土地利用总图规划图（2010-2020年）（局部）》等证据证实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：1、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、责令退还非法占用的土地给原权属单位。履行方式和期限：在接到本决定书之日起3个月内退还非法占用的土地给原权属单位。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点在于高要市国土资源局作出被诉的高国土资（执法）罚字（2014）47号行政处罚决定的具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿充分，适用法律法规是否正确，程序是否合法，处理是否得当。一、关于本案高要市国土资源局的行政执法主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“**务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据**务院有关规定确定”以及《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，高要市国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，具有对本行政区域内的土地进行管理和监督的职责，因此，高要市国土资源局具备本案的行政执法主体资格，是本案的适格主体。二、高要市国土资源局作出行政处罚的具体行政行为所认定黄**的违法事实是否客观存在、证据是否确凿充分的问题。2011年3月15日，黄**的丈夫周**生前与高要**开发公司签订《土地使用权租赁合同书》，周**死后，黄**继续履行合同取得土地租赁的使用权。所租赁的土地属于规划用途为村镇建设用地区，地类为农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但黄**将租赁的金利镇**大道南侧处4600平方米的农用地改变用途建设厂房作商业使用，2013年11月5日，高要市国土资源局在土地矿产执法巡查中发现黄**在该土地上违规建设，于当日便责令黄**立即停止违法行为。2013年11月13日，高要市国土资源局经过对现场勘测，确认了该地块的规划用途为村镇建设用地区，地类为农田，其平土的面积为1600平方米，违法建筑的面积为2400平方米，违法用地面积总共4000平方米，约合6亩，现场已建有混泥土框架，并砌了3米的砖墙。2013年11月14日，高要市国土资源局的工作人员向黄**进行调查，并制作了《询问笔录》，黄**确认其于2013年9月左右填土，于2013年10月开始建设，并已建成墙高4.8米。黄**未经国土资源管理部门批准擅自在农用地上继续建设，其行为显属违法，违法用地的事实清楚，证据确凿充分。三、关于高要市国土资源局处罚程序和实体处理是否合法问题。高要市国土资源局在查明事实的基础上，于2014年4月25日对黄**作出高国土资（执法）告字（2014）47号《国土资源行政处罚告知书》，同时告知黄**享有陈述、申辩和申请听证的权利，并于2014年4月29日送达给黄**。黄**没有进行陈述、申辩和申请听证。高要市国土资源局因黄**未经国土资源部门批准，非法占用金利镇**大道南侧处4600平方米农用地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条的规定，于2014年5月5日作出高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》，并于2014年5月7日依法送达给黄**，程序合法，处理得当。黄**认为高要市国土资源局未依法送达《国土资源行政处罚告知书》给其签收，剥夺了其应享有的陈述、申辩和申请听证的权利，该主张缺乏充分的证据支持。因此，黄**认为高要市国土资源局作出的具体行政行为违法应予撤销的理据不足，本院不予采纳。高要市国土资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定对黄**作出处罚，处罚依据适用正确，实体处理恰当。因此，高要市国土资源局作出的高国土资（执法）罚字（2014）47号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚得当。

至于黄**与高要**开发公司土地租赁使用权的处理问题，属民事法律关系调整的范畴，可另行通过民事途径解决。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院应予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审受理费50元，由上诉人黄**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十日