东莞兴**限公司四会分公司与广东**盐务局其他二审行政判决书

审理经过

上诉人东莞兴**限公司四会分公司（以下简称东莞兴业四会分公司）因与被上诉人广东省肇庆市盐务局（以下简称肇庆盐务局）行政处罚及行政赔偿纠纷一案，不服肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第20号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人东莞兴业四会分公司的委托代理人黄*、被上诉人肇庆盐务局的委托代理人刘**、容**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明，东莞**分公司是东莞兴**限公司属下的生产、销售配合饲料的企业，公司经营地址为四会市马房开发区。2014年4月初，东莞**分公司从海盐调味品（福州）**分公司购进注册商标为“不一样”的添加剂氯化钠作生产饲料之用。2014年4月16日，肇庆盐务局根据群众举报，到东莞**分公司处进行行政执法检查，发现东莞**分公司尚余从外地购进“不一样”氯化钠添加剂45吨，遂对涉案物予以登记保存及当场抽样。同日，肇庆盐务局出具委托鉴定书并将抽样样品送广东省质量监督盐业产品检验站进行鉴定。2014年4月24日，广东省质量监督盐业产品检验站作出W2014037号《检测报告》，检测结论为：“经检验：该样品是以氯化钠为主要成分的盐产品。”2014年4月30日，肇庆盐务局将上述检测报告送达东莞**分公司。肇庆盐务局经立案调查取证后，于2014年5月7日认定东莞**分公司违规购进饲料添加剂氯化钠，违反《广东省盐业管理条例》第二十七条规定，对东莞**分公司作出（肇）盐告知字（2014）1号《行政处罚事先告知书》并送达东莞**分公司，东莞**分公司未在指定期限内作出申辩和陈述。2014年5月15日，肇庆盐务局作出肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》，对东莞**分公司作出责令改正违反盐业法规购盐的行为，没收违法购进的41.65吨盐产品及没收违法所得2900元的行政处罚。东莞**分公司不服，向原审法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院审理认为，**务院《食盐专营办法》第二条规定：“国家对食盐实行专营管理”，第四条规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”《广东省盐业管理条例》第三条规定：“食盐是指供人直接食用的盐；食品、副食品、果菜加工腌制用盐；畜牧、渔业和饲料生产用盐。”根据上述规定，肇庆盐务局作为肇庆市人民政府的盐业主管机构，具有对本行政区域内盐业进行监督管理和行政执法的法定职权。本案中，肇庆盐务局对东莞**分公司购进的45吨“不一样”饲料添加剂氯化钠抽样送检，经检测所得结论为：“该样品是以氯化钠为主要成分的盐产品”。肇庆盐务局据此适用盐业管理法规对东莞**分公司进行行政执法于法有据，其行政执法主体适格。东莞**分公司所提肇庆盐务局不具备行政执法权于法不合，不予采纳。诚然，氯化钠作为饲料添加剂被列入国**业部《允许使用的饲料添加剂品种目录》，东莞**分公司在生产过程中使用氯化钠作为饲料添加剂并不违法。但由于饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂的属性，同时亦具有饲料生产用盐的盐产品属性，且饲料生产用盐属于食盐，属国家专营产品，因此，东莞**分公司在生产过程中使用饲料添加剂氯化钠，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，亦受《食盐专营办法》和《广东省盐业管理条例》的调整，两者均可适用，并行不悖，不存在冲突之处。《广东省盐业管理条例》第二十七条规定：“食品、副食品、果菜加工腌制、饲料生产用盐应当使用碘盐，所需的碘盐应当从当地持有食盐批发许可证的企业购进。……”根据上述规定，东莞**分公司作为广东省境内的饲料生产企业，在生产过程中所需的氯化钠添加剂应向本地持有食盐批发许可证的企业购进，而东莞**分公司却从外地企业购进添加剂氯化钠，明显违反上述规定。肇庆盐务局据此对东莞**分公司作出行政处罚于法有据，东莞**分公司所提肇庆盐务局适用法律错误及要求其赔偿经济损失无法律和事实依据支持，不予采纳。综上，肇庆盐务局作出的肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律法规正确、程序合法、应予维持。为此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：一、维持肇庆市盐务局于2014年5月15日作出的肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》。二、驳回原告东莞兴**限公司四会分公司的其他诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人东莞兴业四会分公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院以涉案物品的主要成分为氯化钠，便认为饲料添加剂氯化钠受《广东省盐业管理条例》调整是错误的。根据**务院《食盐专营办法》第二条的规定：国家对食盐实行专营管理；本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。而饲料添加剂氯化钠是用于饲料生产，不属于直接食用或制作食品所用的盐。其次依照**务院《食盐专营办法》所称的食盐必须是加碘食盐。而如果在生产饲料的过程中，使用加碘盐来制作饲料，养殖动物，在动物宰杀后制作食品的过程中，又要经过加盐，则两次加碘会造成碘过量，危害餐桌安全。再次饲料添加剂氯化钠也不属于《食盐专营办法》第二十八条规定的畜牧用盐。畜牧用盐是指直接供牲畜食用的盐主要表现为块状舔盐。畜牧用盐并不包含饲料添加剂氯化钠。《食盐专营办法》作为上位法并没有规定饲料加工用盐实行专营。因此《广东省盐业管理条例》作为下位法不能设定饲料加工用盐属于专营。这个原则在2013年最**法院审理工业盐时亦有明确说明。该指导案例裁判要点如下：1、盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。2、盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。3、地方政府规章违反法律法规设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。二、上诉人在一审期间，再三向一审法院提供最新的相关动态，包括央视新闻直播间的专题报道：盐政应放权，饲料添加剂氯化钠归**业部监管。国家**委员会对中**总公司的发函：2014年，国家不再对畜牧用盐等进行计划管制。也就是即便一审法院认为饲料添加剂氯化钠属于畜牧用盐，那么自2014年开始国家也放开对畜牧用盐的管制。各地案例：北京市做出了撤销盐务局的行政处罚决定，返还扣押查封的饲料添加剂氯化钠，辽宁、福建也都做出了撤销盐务局处罚的决定，返还扣押的饲料添加剂氯化钠等。特别是广东省政府8月20日对省盐务局、农业厅提请的《关于明确饲料企业购买使用饲料添加剂氯化钠有关管理问题的请示》的批复：在**务院法制办明确法规适用之前，由**业部门承担饲料添加剂氯化钠的市场监管职责，并与盐务部门建立信息互通机制，防止饲料添加剂氯化钠冲击食盐市场。但一审法院对此置若罔闻。三、上诉人强调行政许可信赖保护原则。企业依照**务院、**业部的规定获得了饲料添加剂氯化钠的生产许可证并严格按照饲料添加剂氯化钠的国家标准生产，无任何违法之处。一审法院对此的观点是：**务院、**业部关于饲料添加剂氯化钠的这一系列管理机制是合法的，生产饲料添加剂氯化钠是合法的，购买饲料添加剂氯化钠也是合法的。但是一审法官当庭表示饲料添加剂氯化钠因为含氯化钠高达95%以上甚至更高，所以连三岁小孩都知道它就是食盐。那么**务院、**业部的相关人员连三岁小孩都不如吗？**务院、**业部不知道饲料添加剂氯化钠的氯化钠含量高达95%以上甚至更高吗？国家还专门制定了饲料添加剂氯化钠的国家标准，必须是氯化钠含量达到95%才是合格的饲料添加剂氯化钠。不管三岁小孩是否认为饲料添加剂氯化钠就是食盐，现在的关键是，我国的法律法规就是认为饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂，它不是食盐。那么审理案件是以三岁小孩的观点为准，还是以我国的法律法规为准呢？按照一审法院的判决书第9页第二段：上诉人在生产过程中使用氯化钠作为饲料添加剂并不违法，既然不违法，盐务局有什么理由处罚呢？而司法救济又有什么理由不予纠正呢？目前我国并无法律规定买卖饲料添加剂氯化钠作为饲料加工使用需要从当地盐业公司购买。一审法院认为，上诉人购买饲料添加剂氯化钠应当从当地持有食盐批发许可证的企业购买，无任何法律依据。事实上也无法执行，因为有食盐批发许可证的企业，压根就没有饲料添加剂氯化钠这个产品。为什么？因为生产、销售饲料添加剂氯化钠需要有**业部颁发的饲料添加剂氯化钠生产许可证。上诉人坚持认为**务院、**业部许可企业生产饲料添加剂氯化钠，颁发了生产饲料添加剂氯化钠的许可证，则其他市场主体基于行政许可信赖保护原则在法无禁止的情况下当然可以依照法律法规合法购买该产品使用。四、在本案中，显然是针对同一客体，**务院产生了前后两部不同的法规来调整该对象。本案的根本原因是两部法规的法律冲突问题。但一审法院却在判决书中认为：《饲料和饲料添加剂管理条例》与《食盐专营管理条例》并行不悖，同时认为饲料添加剂氯化钠是饲料添加剂，但是也是盐产品，具有双重属性即要受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整又要受《广东省盐业管理条例》的调整。那么请问为什么一审法院在这双重属性当中选择了适用《广东省盐业管理条例》呢？既然一审法院认为其具有双重属性，又是盐，又是饲料添加剂，那为什么不选择适用《饲料和饲料添加剂氯化钠》呢？一审法院不愿意在诉讼中运用《立法法》确定的法律冲突解决规则来解决两个行政管理法规的冲突，反而回避了这个问题，采用了一些浪费司法资源的行为来个葫芦僧判葫芦案，糊里糊涂说不清，下个判决了事。假如《饲料和饲料添加剂管理条例》与《食盐专营办法》、《广东省盐业管理条例》等其他各省盐业管理条例不存在冲突，何来全国性的盐务局粗暴执法风暴，北京、河南、福建均出现了与本案相同的情况。假如不存在冲突，中**视台《新闻直播间》也不会特别就该类案件做出专题节目，并在节目中发声：饲料添加剂氯化钠不属于盐务局执法范围。广东省政府同样意识到了**务院的法律冲突的存在。特批复：请示**务院法制办明确法规适用，在**务院未做出明确表示之前饲料添加剂氯化钠由**业部监管。省政府做出该批示肯定了两个问题：最高行政机关制定的行政法规产生冲突时，请示最高行政机关进一步明确。在未明确之前，依照《立法法》的规定以及现行的法律法规则饲料添加剂氯化钠由**业部监管。一审法院对省政府批复置之不理。行政诉讼的审理，往往涉及普通公民的重大利益；涉及市场经济是否能够正常运行。行政诉讼为什么区别于民事诉讼和刑事诉讼？我国的行政法行政诉讼法体系以及行政诉讼的审理依据为什么会包括大量的政府条例、规章、文件，因为行政诉讼要适应市场经济的发展必须讲求效率。在最高行政机关修改行政法规并不那么及时的时候，各个省政府的批复、最**法院的指导意见、其他政府部门的最新规章都应当在审理中发挥作用，才能适应市场经济发展的需要。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，适用法律、法规错误，导致作出不公正、不合法的判决。请求撤销一审判决；判令撤销被上诉人肇盐行决（2014）第1号行政处罚决定书；判令被上诉人承担本案一审、二审诉讼费。

被上诉人辩称

被上诉人肇庆盐务局答辩称：一、我局具备行政执法主体资格。首先，根据GB／T19420-2003《中国制盐工业标准汇编》可知，盐（2.1）是指主体化学成分为氯化钠的物质；盐产品（3.1）是指以卤水、石岩矿石为原料，制得的满足不同需要的各种盐；食用盐（3.1.1）是指直接食用或用于食品加工的盐；畜牧盐（3.1.5）是指用于饲料加工或禽畜食用的盐。又根据GB5461-2000《食用盐》国家标准，其中“3产品分类”：食用盐是晶体氯化钠；“4.2理化指标应符合表1规定”：二级精制盐的氯化学指标（湿*）≥97%，一级精制盐≥98.5%，优级精制盐≥99.1%。其次，**务院《食盐专营办法》第二条规定：“国家对食盐实行专营管理”，第四条规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作，”第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法”。同时《广东省盐业管理条例》第三条规定：“食盐是指供人直接食用的盐；食品、副食品、果菜加工腌制用盐；畜牧、渔业和饲料生产用盐。”而《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条也规定：“畜牧用盐适用本条例”。结合本案，我局作为肇庆市人民政府的盐业主管机构，对上诉人购进的45吨“不一样”饲料添加剂氯化钠抽样送检，经检测所得结论为：“该样品氯化钠化学指标（湿*）为99.52%，是以氯化钠为主要成分的盐产品”，据此适用盐业管理法规对上诉人进行行政执法于法有据，其行政执法主体适格。二、我局作出的处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。上诉人作为广东省内的饲料生产企业，却从外地企业购进添加剂氯化钠，违反了《广东省盐业管理条例》第二十七条“食品、副食品、果菜加工腌制、饲料生产用盐应当使用碘盐，所需的碘盐应当从当地持有食盐批发许可证的企业购进……”的规定，属违法行为，我局作出的处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。三、我局的执法程序合法。2014年4月16日，我局根据举报，派出执法人员对上诉人的生产场所进行突击检查。检查中发现上诉人购进并使用外包装标注有“不一样”饲料添加剂氯化钠45吨，我局依法对现场检查作记录，并依法对上述涉案物品予以先行登记保存和当场抽样，开展调查取证。同时，我局通知上诉人协助调查，上诉人后于4月18日向我局提供相关材料。同日，我局向广东省质量监督盐业产品检验站送达《鉴定委托书》，委托该检验站对样品饲料添加剂氯化钠是否属盐产品进行鉴定。在鉴定期间内，我局于4月22日通知上诉人继续登记保存涉案物品。4月24日，该检验站作出W2014037号《检测报告》，后于4月30日向上诉人送达该报告。同日，我局依法决定对涉案物品调离现场并委托广东省**有限公司保管，但在现场清点中发现，上诉人擅自使用了已先行登记保存的涉案物品3.35吨。我局在作出处罚决定前也已向上诉人送达行政处罚事先告知书，听取上诉人的陈述和申辩，查清事实后作出处罚决定书并送达上诉人，我局的执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第三十七条的规定，执法程序合法。四、我局作出的处罚决定适用法律正确。《饲料和饲料添加剂管理条例》与食盐专营管理法规并不矛盾，争议的焦点是**业部《允许使用的饲料添加剂品种目录》中的“氯化钠”定义。2001年3月13日，中**总公司向**业部请求解释105号公告，后**业部畜牧兽医局在2001年3月22日作了复函解释：“氯化钠、碘化钾、碘酸酸钙作为饲料级微量元素是常用的饲料添加剂，因此，被列入《允许使用的饲料添加剂品种目录》（**业部105号公告）。但由于食盐（包括牲畜用盐）是专营产品，饲料企业作为牲畜用盐的消费者应遵守《食盐专营办法》及相关法规的规定……”。**业部的解释清楚明确，氯化钠是食盐，属《食盐专营办法》管理范畴，由于上诉人违反了《广东省盐业管理条例》第二十七条的规定，我局根据《广东省盐业管理条例》第四十三条规定对上诉人作出处罚，适用法律正确。且《广东省盐业管理条例》是在国家法律法规的授权下结合广东实际制定的条例，具有上位法依据。饲料添加剂氯化钠具有饲料添加剂和畜牧用盐双重属性，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》调整，又受《食盐专营办法》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》调整，由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，属特别规定，应予优先适用。五、我局的执法目的合法。我局作为肇庆市人民政府的盐业主管机构，根据行政法规的授权开展盐政执法活动，对上诉人的违法行为给予行政处罚，主要目的在于保障行政法规的正确实施，确保饲料质量和畜牧用盐安全，且处罚适度，没有超出法定幅度。综上，我局的执法主体合法、执法行为合法、程序规范，一审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

本院认为

本院认为，本案为不服行政处罚并提起行政赔偿纠纷案，人民法院对被诉的行政处罚决定的合法性进行司法审查，同时依法确定行政相对人的行政赔偿请求是否应予支持。

1996年5月27日施行的《食盐专营办法》规定，食盐是指直接食用和制作食品所用的盐，并将畜牧用盐钠入食盐管理范围。2013年对该办法进行了修订，并于2013年12月7日予以发布实施，将定点生产企业的审批权和食盐准运证的核发权这两项审批权下放至省级。

2000年，国家**验总局发布了国家标准《GB5461—2000食用盐》，规定了食用盐的技术要求、试验方法、检验规则和包装、标志、运输、贮存，并指出该标准所指食用盐为供食用的精制盐、粉碎洗涤盐及日晒盐。

2008年，国家**验总局、国家标准化管理委员会共同发布了国家标准《GB／T21513—2008畜牧用盐》，并指出该标准所指畜牧用盐是以食盐为载体，通过添加适量的添加剂，用于畜禽食用的粒状畜牧用盐和畜牧盐舔块。

2009年，国家**验总局、国家标准化管理委员会共同发布了国家标准《GB／T23880—2009饲料添加剂氯化钠》，对饲料添加剂氯化钠的感官指标、理化指标、卫生指标、检测方法、检验规则等强制性标准作出了严格规定，并指出饲料添加剂氯化钠是作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，属于饲料添加剂产品。

1999年5月29日施行的《饲料和饲料添加剂管理条例》规定，**务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作，县级以上地方人民政府饲料、饲料添加剂管理部门负责本区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。该条例2011年作了修订，并于2012年5月1日实施。

2013年12月30日，**业部发布新修订的《饲料添加剂品种目录》，并于2014年2月1日正式实施，氯化钠作为矿物元素饲料添加剂名列其中，并宣布2008年12月11日公布的《饲料添加剂品种目录（2008）》（**业部公告第1126号）同时废止。

2013年10月10日，国家质量监督检验检疫总局和国家**委员会发布了新修订的《饲料标签》（GB10648—2013），并于2014年7月1日起正式实施。新修订的《饲料标签》标准中将饲料和饲料原料产品成分分析保证值项目食盐标示改为氯化钠标示。

在《2014年食盐计划安排意见》中，国家发展和改革委员会要求2014年食盐计划编制工作本着形式从简、务实高效的原则，只编制和下达食盐销售计划及省际间调拨计划（包括直接食用、食品加工用盐；加碘和非碘食盐），畜牧盐、渔盐、肠衣盐和出口盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。

2013年11月，国**改委发布《关于编制2014年国民经济和社会发展计划（草案）的通知》（发改综合（2013）1946号），规定2014年，畜牧盐、渔盐、肠衣盐和出口盐由食盐专营主体根据市场需求采取产销企业自主衔接方式保证供应，不再列入国家指令性计划。

农**公厅于2014年4月23日对康地饲料（中**限公司《关于被“异地封存”的饲料级氯化钠的申请》进行复函，根据该公司提供的材料，**业部经查核确认，海盐调味品（福州）**分公司是经**业部审核批准、取得饲料添加剂氯化钠生产许可证的合法企业（生产许可证编号：饲添（2013）T00020），其销售的饲料级氯化钠产品属于饲料添加剂，并依法取得产品批准文号（产品批准文号：苏**（2013）230701），可以用于饲料生产。康地饲料（中**限公司采购使用该产品符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及相关规定。

《食用盐》和《畜牧用盐》标准对碘含量有明确的规定，而《氯化钠》标准未对碘含量作低限要求。由于不同动物种类、不同生长阶段、不同生产水平对碘的需求量不同，而且由于各地土壤、水中碘含量的差异较大，致使饲料原料中碘含量的差异也较大，因此饲料企业在生产饲料产品时可根据产品的适用对象和所用原料的碘基础含量来确定碘的实际添加量，一般可通过碘源添加剂（如碘化钾、碘化钠、碘酸钾和碘酸钙）或添加剂预混合饲料来加以补充。为了使饲料添加剂氯化钠在配合饲料产品中易于混合和分布均匀，一般要求氯化钠产品有较细的粒度，而《食用盐》标准规定的食用盐粒度较大，且波动范围也较大，不像《氯化钠》标准对粒度有较严格的要求。饲料添加剂氯化钠对“白度”指标的要求低于《食用盐》的标准。饲料添加剂氯化钠的纯度相对较低。《氯化钠》标准中对氯化钠的含量规定为≥95.5%，而《食用盐》标准对氯化钠含量的要求一般较高。所以，饲料级氯化钠属于饲料添加剂，不属于食用盐（畜牧用盐）。

因此，虽然**务院《食盐专营办法》第二条规定“国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”、第四条规定“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作”、第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本办法”，但对于渔业、畜牧用盐的定义没有具体明确的界定，是否包括饲料添加剂氯化钠在内不明确。《广东省盐业管理条例》第三条规定“本条例所称的盐产品（含固体盐、液体盐）包括食盐、工业用盐和其他用盐。食盐是指供人直接食用的盐；食品、副食品、果菜加工腌制用盐；畜牧、渔业和饲料生产用盐”。该地方性法规在上位法对食盐是否包括饲料生产用盐没有明确界定的情况下对其作出了规定，该类情形由于缺乏上位法的明确规定作为依据，故而在行政审判实践中不宜单独适用。而**务院《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条规定“本条例所称饲料，是指经工业化加工、制作的供动物食用的产品，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料。本条例所称饲料添加剂，是指在饲料加工、制作、使用过程中添加的少量或者微量物质，包括营养性饲料添加剂和一般饲料添加剂。饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由**务院农业行政主管部门制定并公布”、第三条规定“**务院农业行政主管部门负责全国饲料、饲料添加剂的监督管理工作。县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门（以下简称饲料管理部门），负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作”。《饲料添加剂品种目录（2013）》（**业部第2045号公告）将饲料添加剂氯化钠列为矿物元素类饲料添加剂。《饲料和饲料添加剂管理条例》和《饲料添加剂品种目录》已经明确了饲料添加剂氯化钠为饲料添加剂，并确定了监督管理部门，作为饲料添加剂的氯化钠的生产应由地方饲料管理部门监管。

即使**业部畜牧兽医局在2001年对中**总公司《要求贵部解释105号公告的请示》的复函（2001农牧便函字第27号）中答复，饲料企业作为牲畜用盐的消费者应遵守《食盐专营办法》及相关法规的规定。但由于这是**业部一个部门的答复，不具有法律约束力，而且因2003年12月9日**业部宣布其1999年7月26日发布的《允许使用的饲料添加剂品种目录》（**业部公告第105号）废止，该复函已随之失效。《食盐专营办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》同为**务院颁布的行政法规，对食盐和饲料添加剂氯化钠宜适用不同的行政法规调整。本案中，针对饲料添加剂问题，《饲料和饲料添加剂管理条例》应优于《食盐专营办法》适用。由此可见，严格来说，2012年5月1日起，县级以上地方人民政府饲料管理部门负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作，饲料添加剂氯化钠监督管理的法定主体明确为农业行政主管部门。县级以上地方各级人民政府盐业主管机构不宜再行使对饲料添加剂氯化钠的执法权。饲料添加剂氯化钠违法使用，流入食盐市场则另当别论。海盐调味品（福州）**分公司获得**业部颁发的《饲料添加剂氯化钠生产许可证》，取得饲料添加剂氯化钠的合法生产经营权。《**业部办公厅关于饲料级氯化钠有关问题的函》（农办牧函（2014）7号）也明确：海盐调味品（福州）**分公司是经**业部审核批准、取得饲料添加剂氯化钠生产许可证的合法企业（生产许可证编号：饲添（2013）T00020），其销售的饲料级氯化钠产品属于饲料添加剂，并依法取得产品批准文号（产品批准文号：苏**（2013）230701），可以用于饲料生产。有关企业采购使用该产品符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及相关规定。本案涉案饲料添加剂氯化钠是一种饲料添加剂而不是严格意义上的食盐，归农业行政主管部门监督管理，不属于盐业行政主管部门监督管理的职责范围。肇庆盐务局所作肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》，执法主体不适格，程序违法，依法应予撤销。原审予以维持不当。

对于东莞**分公司提出的行政赔偿请求，由于没有提供该方面的证据对其因受被诉行为侵害而造成损失的事实予以证实，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实……”的规定，东莞**分公司对其行政赔偿请求应承担举证不能的法律后果，对其行政赔偿请求本院不予支持。原审驳回其其他诉讼请求正确，本院予以维持。

综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，处理欠妥，本院予以纠正。上诉人上诉请求改判的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第20号行政判决第二项；

二、变更肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第20号行政判决第一项为：撤销肇庆市盐务局于2014年5月15日作出的肇盐行决（2014）1号《行政处罚决定书》。

本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人肇庆市盐务局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月七日