张*与南宁市西乡塘区卫生和计划生育局卫生行政管理、计划生育行政管理一审行政判决书

审理经过

原告张*诉被告南宁市西乡塘区卫生和计划生育局（以下简称西乡塘区卫生和计划生育局）卫生行政处罚一案，于2014年9月23日向本院递交起诉状。经补正后，本院于2014年10月20日受理，于2014年10月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告张*，被告的委托代理人陆庆标到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原南宁市西**卫生局（以下简称西**卫生局）于2014年9月18日对原告张*作出南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》，该决定书的主要内容为：张*自2013年8月以来，未取得“卫生许可证”擅自从事住宿业经营活动，擅自营业时间在三个月以上。张*违反了《公共场所卫生管理条例》第八条和《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款的规定。现依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第（四）项和《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第（二）项的规定，决定予以张*：1、警告；2、罚款人民币5000元整的行政处罚。罚款于收到本决定书之日起15日内缴至广西北**城北支行。逾期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，每日按罚款数额的3%加处罚款。

被告西乡塘区卫生和计划生育局向本院提交了作出被诉处罚决定的证据、依据。依据有：1、《卫生行政处罚程序》；2、《公共场所卫生管理条例》；3、《公共场所卫生管理条例实施细则》；4、《住宿业卫生规范》；5、《关于“床位出租”方式经营行为有关法律适用问题的批复》（南**（2014）23号）；6、《中华人民共和国行政处罚法》。证据有：1、《案件受理记录》；2、《立案报告》；3、《案件调查终结报告》；4、《合议记录》；5、《卫生行政执法事项审批表》（证据先行登记保存）；6、《卫生行政执法事项审批表》（证据先行登记保存处理决定）；7、《卫生行政执法事项审批表》（行政处罚听证告知）；8、南西卫公告（2014）7号《行政处罚事先告知书》；9、《卫生行政执法事项审批表》（行政处罚）；10、南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》；11、送达回执；12、梁**、韦**、韦*、李**、黄**、樊**、关**的行政执法证；13、现场笔录；14、现场照片（12张）；15、《询问通知书》；16、《卫生监督意见书》；17、对吴**、王**、张*的询问笔录；18、《证据先行登记保存决定书》；19、《证据先行登记保存处理决定书》；20、张*、吴**的身份证及吴**的培训合格证、健康证明；21、收据（18份）；22、《床位租赁合同》（9份）及《房屋租赁合同》；23、《听证申请书》、《行政处罚听证通知书》、公告、听证笔录、有位来求职学生公寓名片；24、《听证意见书》；25、《复核意见书》；证据1-12、23-25用于证明原西乡塘区卫生局立案调查后，依照当事人的申请依法举行听证，听证后作出处罚，程序合法，符合《卫生行政处罚程序》的相关规定；证据13-22用于证明原告未取得卫生许可证，利用南宁市中华路66号兴华苑A座26-6室向他人出租床位的事实。经质证，原告对被告提供的上述证据1-16、18-25无异议；对证据17的真实性无异议。

原告诉称

原告张**称，其是将床位出租给需要帮助的年轻人居住，系出租的一种，而原西**生局对其作出行政处罚决定的法律依据是《公共场所卫生管理条例》第八条及《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款规定，在适用法律上是错误的，且违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”的规定。我国已经建立市场经济体制，遵循“凡法律、法规没有禁止的事情都是可做，即法不禁止即许可”的思维模式，同时社会已经进入了新的发展阶段，对市场主体是“法无禁止即可为”，对政府则是“法无授权不可为”。原告开办的床位出租的青年求职公寓，未在法律禁止之列，符合市场经济条件下存在的合理性及合法性，故原告不认为有从事过与《公共场所卫生管理条例》相冲突的经营活动，原告只是通过《租赁合同》简单地将床位出租给需要帮助的青年人。原西**生局未能了解事实，轻率定性，错误适用法律、法规，作出错误的行政处罚决定。综上，原西**生局作出的行政处罚决定认定事实与实际不符，适用法律错误，为此，请求法院依法撤销原西**生局于2014年9月18日作出的南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》，本案诉讼费由被告承担。

原告张*向本院提供了以下证据：1、张*的身份证，用于证明原告的公民身份及所享有的公民权利；2、南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》，用于证明原西**生局对原告进行了行政处罚；3、《床位租赁合同》（5份），用于证明原告与住宿者之间是租赁关系。经质证，被告对原告提供的上述证据的真实性、合法性、关联性无异议。

被告辩称

被告西乡塘区卫生和计划生育局辩称，一、关于立案调查及查明的违法事实。该案为原西**生局执法工作人员于2014年8月6日对南宁市中华路66号兴华苑A座26-6室原告经营的住宿场所进行现场卫生监督检查发现，经受理登记、制作立案报告，由直接领导批准立案，立案日期为2014年8月6日，并确定韦*、李**为承办人。案件承办人经询问当事人及证人、现场检查、调取证据，于2014年8月18日调查终结并写出调查报告，查明原告有以下违法事实：自2013年8月以来，原告利用南宁市中华路兴华苑A座26-6室从事向消费者提供住宿的经营活动，原告未取得卫生许可证擅自从事住宿业经营活动，擅自营业时间在三个月以上。经对违法行为的性质、情节以及社会危害程度进行合议，认定原告的行为违反了《公共场所卫生管理条例》第八条、《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款的规定，已构成未取得卫生许可证擅自营业的违法事实。依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第（四）项和《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第（二）项的规定，建议给予如下处罚：1、警告；2、罚款人民币5000元整。原西**生局在2014年8月19日合议之后，于2014年8月29日事先告知原告行政处罚认定的事实、理由和依据，以及原告依法享有的权利。原告于2014年9月1日提出听证申请，原西**生局于2014年9月11日举行听证，根据听证情况进行复核，确认违法事实清楚，经机关负责人审批，于2014年9月18日作出南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》并直接送达原告。二、认定违法事实的证据有：1、现场检查笔录1份、现场执法照片11张；2、卫生监督意见书1份；3、询问通知书1份；4、询问笔录3份（张*、吴**、王**询问笔录各1份）；5、证据先行登记保存决定书1份；6、证据先行登记保存处理决定书1份；7、张*、吴**身份证复印件各1份；8、吴**健康证明和卫生知识培训合格证复印件各1份；9、收款单复印件1份共计17页。三、行政处罚所适用的法律、法规正确。原告的行为违反了《公共场所卫生管理条例》第八条、《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款的规定，依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第（四）项和《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第（二）项的规定进行处罚，适用法律、法规正确。原告以行政处罚决定适用的法律与事实不符提起行政诉讼，理由不成立。因此，请求法院判决维持原西**生局2014年9月18日作出的南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：

本院查明

一、被告提供的证据1-16、18-25，来源合法，能够证明原西**卫生局对案件进行立案、调查、审批、处理的情况，原告亦无异议，本院予以确认；被告提供的证据17，系原西**卫生局在行政程序中对当事人及相关知情人所做的询问笔录，合法有效，本院予以确认。

二、原告提供的证据1，能够证明其身份情况，原告提供的证据2，能够证明原西**生局对其作出行政处罚决定的情况，原告提供的证据3，能够证明其与部分住宿者签订《床位租赁合同》的情况，且证据来源合法，被告亦无异议，本院予以确认。

经审理查明，2013年7月26日，原告张*与王**（案外人）签订《房屋租赁合同》，向其租赁南宁市中华路66号兴华苑A座26-6室。原告租来房屋后，除用于其与妻子吴**自住外，自2013年8月开始，原告在房屋内设置多张上下铺床位，以签订《床位租赁合同》的形式对外出租床位供人住宿，每日收取12元至15元的费用不等。原告给该房屋取名为“有位来求职学生公寓”，并印制了公寓名片，内容包括公寓名称、地址、联系人、联系电话、价格，还注明房间配备宽带、Wifi、卫生间、厨房、空调、洗衣机、风扇等。此外，原告还在58同城网站发布租赁信息，网页内容包括公寓名称、地址、联系人、联系电话、价格、入住条件、屋内配置等，并注明房屋类型为家庭旅馆。在实际住宿过程中，房屋内除提供床位外，还向有需要的住宿者免费提供拖鞋、床单等日常用品，并设有储物柜保管住宿者的贵重物品，房屋内的清洁卫生则由原告及其妻子负责打扫，床上用品由原告妻子负责清洗。2014年8月6日原西**生局对涉案房屋进行卫生监督检查时，房屋内正有14名人员入住。原西**生局经检查后认为原告的行为涉嫌违反公共场所卫生管理相关规定，遂决定立案调查。经询问当事人及相关知情人并调取相关证据后，原西**生局于2014年8月29日作出南西卫公告（2014）7号《行政处罚事先告知书》，认为原告自2013年8月以来，未取得卫生许可证擅自从事住宿业经营活动，擅自营业时间在三个月以上，违反了《公共场所卫生管理条例》第八条和《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条第二款的规定，依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第（四）项和《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款的规定，拟对原告作出警告和罚款人民币5000元整的行政处罚。原告收到告知书后，向原西**生局提出听证申请，该局于2014年9月11日组织了听证。2014年9月18日，原西**生局作出南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》，决定给予原告警告和罚款人民币5000元整的行政处罚。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，并提出前述的诉讼请求，被告则答辩如前。

另查明，根据2014年10月1日下发的《中共**委员会西**区人民政府关于印发〈关于西**区人民政府职能转变和机构改革的实施意见〉的通知》（西*（2014）12号）规定，将西**区卫生局的职责、西**区人口和计划生育局的计划生育管理和服务职责整合，组建西**区卫生和计划生育局，不再保留西**区卫生局、西**区人口和计划生育局。

本院认为

本院认为：根据《公共场所卫生管理条例》第十条第一款“各级卫生防疫机构，负责管辖范围内的公共场所卫生监督工作。”的规定，原西**生局具有对其管辖范围内的公共场所实施卫生监督的法定职权，有权查处辖区内违反公共场所卫生管理规定的违法行为。而据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，原西**生局被撤销后，继续行使其职权的西乡塘区卫生和计划生育局系本案的适格被告。

本案中，双方当事人对于原告张*自2013年8月以来未办理卫生许可证在租来的南宁市中华路66号兴华苑A座26-6室内设置多张床位进行出租并按日收取费用的事实并无争议，争议的焦点问题在于原告出租床位的行为究竟属于一般租赁行为还是属于从事住宿经营活动的行为，即对原告行为的性质应如何认定的问题。综合本案证据材料来看，原告出租床位的行为，主要有三个特征：一是以营利为目的。原告在涉案房屋内设置多张床位，通过名片、网络持续发布租赁信息招揽客源，向不特定的人员按日出租床位收取费用，具有明显的营利性；二是提供了完善的住宿服务。原告承租涉案房屋后，对房屋进行了一定的装饰及配置，在实际住宿过程中，除向住宿者提供床位外，还提供拖鞋、床单等日常用品及相应的配套设施，并由专人对房屋进行清理、对床上用品进行清洁，提供了较为完善的住宿服务；三是租期以短期为主。原告出租床位，以一日为最小的出租期限和计费单位，实际中住宿者也多是租住一日或数日，按日结算房费。可见，与普通租赁关系中出租人通过将租赁物交付给承租人使用、收益而获取租金不同，原告出租床位，并非单纯的床位出租，而是以营利为目的，以日为计费单位向不特定的人员提供临时住宿服务，即其行为的主要形式是为住宿者提供住宿服务，名为租赁，实际上通过房屋管理、设施配备、服务配套等多种措施，从事营利性服务，开展了具体的商业经营活动，具有明显的经营性质，原西**生局据此认定原告从事住宿业经营活动并无不当。

《公共场所卫生管理条例》第二条第（一）项规定：“本条例适用于下列公共场所：（一）宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座；”原告利用涉案房屋从事住宿经营活动，向不特定的人员提供住宿服务并按日收取费用，符合经营旅馆的实质要件，故应遵守公共场所卫生管理相关规定。根据《公共场所卫生管理条例》第四条规定：“国家对公共场所以及新建、改建、扩建的公共场所的选址和设计实行‘卫生许可证’制度。……”第八条规定：“经营单位须取得‘卫生许可证’后，方可向工商行政管理部门申请登记，办理营业执照。……”《公共场所卫生管理条例实施细则》第二十二条规定：“国家对公共场所实行卫生许可证管理。公共场所经营者应当按照规定向县级以上地方人民政府卫生行政部门申请卫生许可证。未取得卫生许可证的，不得营业。……”原告自2013年8月以来，在未办理卫生许可证的情况下擅自从事住宿经营活动，违反了上述规定，至2014年8月原西**生局对涉案房屋进行卫生监督检查时，擅自营业时间已超过三个月。原西**生局在查明原告上述违法事实的基础上，依据《公共场所卫生管理条例》第十四条第一款第（四）项“凡有下列行为之一的单位或者个人，卫生防疫机构可以根据情节轻重，给予警告、罚款、停业整顿、吊销‘卫生许可证’的行政处罚：（四）未取得‘卫生许可证’，擅自营业的。”及《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十五条第一款第（二）项“对未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并处以五百元以上五千元以下罚款；有下列情形之一的，处以五千元以上三万元以下罚款：（二）擅自营业时间在三个月以上的；”的规定，决定给予原告警告和罚款人民币5000元的行政处罚，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。原西**生局在作出行政处罚决定前，已依法告知原告拟对其作行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有的权利，并组织了听证，程序合法。

综上所述，原西**生局对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。原告诉请撤销被诉行政处罚决定的理由不能成立，故对其诉讼请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

维持原南宁**卫生局于2014年9月18日对原告张*作出的南西卫公罚（2014）7号《行政处罚决定书》。

案件受理费50元，由原告张*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或南宁**民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，同时在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇：南宁**民法院诉讼费专户，开户行：中**银行古城支行南宁市竹溪分理处，帐号：0117。逾期不交也不提出缓交、减交和免交申请的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年一月十五日