银川**源局与中国**化工厂行政处罚行政二审判决书

审理经过

上诉人银川市国土资源局因土地行政处罚一案，不服宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院（2015）金行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人银川市国土资源局的副局长屈**，被上诉**夏化工厂的委托代理人王*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明，2001年11月14日，原告的粉煤灰混凝土砌块项目获宁夏回**易委员会立项批复。2002年10月8日，原告与银川**事务中心签订了《委托征地协议》及《补充协议》，协议约定，原告向银川**事务中心支付征地补偿费用2437.0153万元，该中心于原告全额付款后一个月内向原告移交土地，并负责承担征地过程中全部事务工作及征地报批手续。原告分别于2002年10月21日交纳了400万元、2002年11月15日交纳了500万元，2004年8月19日交纳了1000万元，2006年9月27日，原告向银川**备中心交纳了余款537.0153万元。2004年3月，原告向被告送交土地报批资料，因国**公厅下发《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，土地审批被冻结。2005年8月15日，原告再次报批，因此前报批手续无从查找，银川**服务中心名称变更为银川**备中心。经双方协调，原告与银川**备中心于2005年9月1日签订《土地拟供应协议》，银川市规划和国土资源局重新制作《建设项目选址意见书》。土地拟供应协议约定，该宗拟供应建设用地，银川**备中心应以净地方式，于2005年10月1日前向原告一次性交付。后银川**备中心按照协议约定向原告交付了涉案土地。被告按程序上报宁夏回族自治区人民政府。2007年4月22日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政土批（2007）125号《关于银川市西夏区工业项目建设用地的批复》，同意将国有园地转为国有建设用地，具体建设项目由银川市人民政府审批，以招标、拍卖、挂牌方式供给。2007年6月1日，原告再次向银川市人民政府请示办理用地手续，被告于2007年10月25日向银川市人民政府作出《关于挂牌出让中国**化工厂建设粉煤灰混凝土砌砖厂用地有关财务问题的请示》，相关领导做出u0026ldquo;同意市国土资源局的意见，按程序办理u0026rdquo;的批示。2014年6月12日被告以原告未供即用、非法占地为由作出行政处罚。原告不服，诉至法院，请求依法判令：一、撤销被告于2014年6月12日作出的银国土行处字（2014）5号《关于对中国**化工厂未供即用、非法占用土地的行政处罚决定》；二、本案诉讼费由被告承担。

另查明，宁夏宁化新型建材厂系原告中国**化工厂投资的全资下属企业，企业性质为全民所有制。2006年之前，被告名称为银川市规划和国土资源局，建设用地事务中心属于其下属单位，此后银川市规划和国土资源局变更为银川市国土资源局、银**划局和银川**备局三个部门。

一审法院认为

原审法院认为，被告作为银川市土地行政管理部门，根据《中华人民共和国土地管理法》和《宁夏回族自治区土地管理条例》的规定，具有负责其行政区域内土地管理和监督工作的法定职责。本案中，原告因银川**备中心的土地交付行为而占有涉案土地，根据被告提供的证据二显示，在原告已缴清各项费用的情形下，被告应当按照u0026ldquo;乙方应于甲方全额付款后一个月内，向甲方移交土地。乙方负责按法定程序承担征地过程中全部事务工作并负责办理征地报批手续u0026rdquo;的约定履行土地报批义务。被告负有报批义务却未及时履行，被告的行政拖延履行与涉案土地至今无法办理国有土地使用证存在一定的关联性，现被告单方认定原告构成未供即用，非法占用国有建设用地的行为与事实不符，被告的行政处罚行为明显不当，构成滥用职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五款、第六款的规定，判决：撤销被告银川**源局于2014年6月12日作出的银国土行处字（2014）5号《关于对中国**化工厂未供即用、非法占用土地的行政处罚决定》。案件受理费50元，由被告银川**源局负担。宣判后，银川**源局不服，提起上诉。

上诉人诉称

上诉人银川市国土资源局上诉称，一、一审判决对部分关键事实未予认定。1、一审判决对上诉人作出行政处罚的程序未予认定。上诉人于2014年6月12日向被上诉人作出处罚决定前，上诉人进行了大量的调查取证工作、向被上诉人送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、进行公开听证、向被上诉人送达《行政处罚决定》，程序合法。2、一审判决对被上诉人未取得供地批复的事实未认定。被上诉人自u0026ldquo;宁夏宁化新型建材厂u0026rdquo;建设以来，没有向上诉人提出过供地申请，也未得到银川市人民政府的供地批复。3、一审判决对被上诉人缴纳征地补偿款严重违约的事实未认定。2002年10月8日，被上诉人与案外人**事务中心签订了《委托征地协议》，依照该协议第三条约定，被上诉人应当于协议签订后十日内向银川**事务中心支付征地总费用的50%。但是，被上诉人在协议约定的时间内没有支付任何费用，直到2004年8月才分三次支付了1900万元，因此，被上诉人支付征地补偿款严重逾期。正是由于逾期，导致在此期间国家政策调整，进而土地审批手续被冻结。二、一审判决对部分事实认定错误。1、一审判决对于银川**事务中心（银川**备中心）与上诉人的关系认定错误。银川**备中心是由银川**事务中心更名、行政职权调整而来，无论在调整前后，均是独立的事业单位法人，与上诉人属于不同的主体。一审判决将银川**事务中心与上诉人混为一谈，存在严重错误。2、一审法院对《委托征地协议》的履行义务主体认定错误。《委托征地协议》是被上诉人与案外人**事务中心在2002年10月签订的。一审判决却错误的认定上诉人应当按照上述协议履行约定的报批义务，严重违反合同相对性的基本原理。本案属土地行政处罚纠纷案件，审理的重心应当是行政处罚的合法性，但一审法院却在此范围之外审查民事合同的履约主体问题，严重背离案件的核心。三、一审判决认定上诉人滥用职权没有任何依据。1、本案中，上诉人发现被上诉人的违法行为后，按照相关法律规定的权限和程序进行处罚，整个过程不存在任何滥用职权的情况。一审判决认定上诉人滥用职权没有事实依据。2、本案中，上诉人对被上诉人做出行政处罚时，上诉人按照法律规定的处罚幅度进行罚款，并没有超越法定范围，更没有背离法律授予职权的目的，因此，根本不存在所谓的滥用职权问题。一审判决认定上诉人滥用职权没有法律依据。综上，一审判决有意遗漏了本案部分关键事实，同时，对部分事实及滥用职权的认定存在错误。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；被上诉人承担本案全部诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉**夏化工厂答辩称，一、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，人民法院审理行政案件，对于行政处罚的程序只是审查的一个方面。一审判决已经认定上诉人作出的行政处罚行为属于滥用职权、明显不当，作出撤销行政行为的判决，就没有必要对行政行为的程序是否合法作出认定。二、在一审庭审中，上诉人认可：1、涉案土地出让金已经全部交清。2、涉案土地由银川**备中心交付给被上诉人使用。3、被上诉人依法应当向银川市人民政府申请办理涉案土地使用证。从《委托征地协议》和《土地拟供应协议》约定的权利义务看，被上诉人的义务就是缴纳土地出让金。上诉人的义务是负责承担征地过程中全部事务工作并负责办理征地报批手续。在被上诉人交清了土地出让金，依法向银川市人民政府提出办理土地使用证的申请后，由于上诉人没有履行约定和法定行政职责办理征地报批手续，导致被上诉人不能取得土地使用证。三、上诉人认为由于被上诉人逾期付款导致政策调整不能办理土地审批手续的理由不能成立。首先，依照《委托征地协议》和《土地拟供应协议》约定的付款方式为：被上诉人于本协议签订后十日内，向银川**事务中心支付征地总费用50%，剩余50%待有批准权的人民政府批准用地后五日内一次性付清，但被上诉人分别于2002年10月27日、2002年11月15日、2004年8月19日、2006年9月27日先后分四次交清全部征地款2442.6153万元，也就是说在银川市人民政府的批复文件还没有出来前，被上诉人已交清全部土地款，没有逾期的事实。其次，依据2007年9月28日《国土资源部令第39号》规定，工业用地必须招拍挂是从2007年11月1日起执行，此前工业用地是依协议的方式出让的。由于上诉人怠于履行法定和约定的行政职责，导致被上诉人不能取得土地使用证。无论是之前的银川**事务中心还是现在的银川**备中心都隶属于上诉人。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审法院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实相同。有经一、二审庭审质证、认证的双方当事人的陈述，上诉人银川市国土资源局提交的《关于中国**化工厂建设粉煤灰混泥土砌砖厂用地的情况说明》、中石油宁**工厂组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证复印件（宋**、陈*）、询问笔录、银川市国土资源执法监察支队《中国石油宁化工厂占地影像图》、现场取证照片、中国**化工厂宗地影像图、《关于中国**化工厂粉煤灰混泥土砌块项目建议书的批复》、《委托征地协议》、《土地附着物补偿表》、《委托协议书》、《征占用林地交纳森林植被恢复费协议》、森林植被恢复费收费票据、《使用林地审核同意书》、（2005年）《建设项目选址意见书》、《关于银川市西夏区工业项目建设用地的批复》、《关于挂牌出让中国**化工厂建设粉煤灰混泥土砌砖厂用地有关财务问题的请示》、《土地拟供应协议》、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、《送达回执单》（2014年5月14日）、《关于中国**化工厂建设粉煤灰混泥土砌砖厂宗地行政处罚要求听证的申请》、听证通知和送达回证、听证笔录、《行政处罚决定书》、《送达回执单》、《行政复议决定书》各一份、《宁夏回族自治区统一收据》四张，被上诉人中国**化工厂提交的宁化厂字（2001）字第92号《关于宁**工厂粉煤灰混凝土砌砖项目的申请》、投资（2001）018号《项目建议书的批复》、宁化厂字（2001）字第96号《关于宁**工厂粉煤灰混凝土砌砖项目用地申请》、宁**工厂粉煤灰混凝土砌砖项目勘测定界图、《委托征地协议》、《补充协议》、《征占用林地交纳森林植被恢复费协议》、《宁夏回族自治区行政事业性收费票据》、宁林地审字（2003）3号《使用林地审核同意书》、宁化厂（2005）5号《关于加快宁**工厂205亩征地报批工作的请示》、银川市人民政府文件处理单、《土地拟供应协议》、宁化厂工字（2005）7号《关于我厂粉煤灰混凝土砌砖项目选址意见的请示》、银规土建选书（2005）字第90号《建设项目选址意见书》、宁夏回族自治区统一收据、宁夏回族自治区人民政府《关于银川市西夏区项目建设用地批复》宁政土批字（2007年）125号、银国土资发（2007）231号《关于挂牌出让中国**化工厂建设粉煤灰混凝土砌砖厂用地有关财务问题的请示》、银川市市长的批示、宁石化工字（2007）97号《关于办理粉煤灰混泥土砌块项目用地手续的请示》、合并重组通知、宁夏宁化新型建材分公司营业执照各一份、宁夏回族自治区统一收据三份等证据证实，足以认定。

本院认为

本院认为，上诉人银川市国土资源局作为银川市土地行政管理部门，具有负责其行政区域内土地管理和监督工作的法定职责。2006年之前，上诉人名称为银川市规划和国土资源局，银川**事务中心属于其下属单位。故在被上诉人中国**化工厂已缴清各项费用的情形下，上诉人应当按照被上诉人与银川**事务中心于2002年10月8日签订的《委托征地协议》中u0026ldquo;乙方应于甲方全额付款后一个月内，向甲方移交土地。乙方负责按法定程序承担征地过程中全部事务工作并负责办理征地报批手续u0026rdquo;的约定履行土地报批义务。上诉人负有报批义务却未及时履行，其行政拖延履行与涉案土地至今无法办理国有土地使用证存在一定的关联性。现上诉人单方认定被上诉人构成未供即用，非法占用国有建设用地并予以行政处罚，明显不当，构成滥用职权。故上诉人于2014年6月12日作出的银国土行处字（2014）5号《关于对中国**化工厂未供即用、非法占用土地的行政处罚决定》依法应予撤销。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人银川市国土资源局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十五日