哈密市国土资源局与张*一案一审行政判决书

审理经过

原告张*诉被告哈密市人民政府土地行政处罚一案，本院于2015年6月17日受理后，依法追加哈密市国土资源局为第三人，并向第三人送达了原告的起诉状及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。原告张*及其委托代理人邓海风、被告哈密市人民政府的委托代理人徐**、第三人哈密市国土资源局的委托代理人杜**、龚**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告张**称，本人于1993年3月17日取得大营门村六队50亩农业开发用地，2003年3月9日哈密市国土资源局批准原告在上述50亩土地中划拨622.8平方米作为宅基地建设用地，原告遂建合法宅基地房屋一处。后原告为充分利用农用地，促进当地经济发展，依法申请建设城郊乡家园度假村，建畜禽舍、隔离墙、仓库等其他附属设施用于养殖。2013年5月24日，在没有任何合法手续的情况下，被告批准并组织有关部门强行摧毁原告宅基地房屋，畜禽养殖舍，并毁坏屋内财物。事件发生后，无任何部门对此负责。原告不断走访询问。哈密市国土资源局于2014年8月5日作出《关于张*上访问题的调查报告》，称上述事件是被告批准的。被告在认定事实不清、证据不足的情况下作出以上具体行政行为，实体和程序均违法，未按法律规定尽到审查义务，严重侵犯了原告的合法权益。故依法提起诉讼，请求依法判决被告批准并组织实施强制拆除原告宅基地房屋、畜禽养殖舍并肆意毁坏屋内财物的具体行政行为违法并由被告承担本案诉讼费用。基于以上陈述，原告向本院提交了如下证据：1、2014年8月5日，哈密市国土资源局《关于对张*上访问题的调查报告》。2、2014年7月18日，哈密市国土资源局《关于对张*政府信息公开申请的答复》。3、2013年10月25日，哈密**道办事处给市政府的《关于张*上访问题的调查处理报告》。4、2014年1月7日，哈密**道办事处给哈密市信联办《关于张*上访问题的调查处理报告》。5、2002年4月10日哈密市城郊乡人民政府《关于建设城郊乡家园农村度假村的批复》。6、2013年5月26日拍摄被拆的楼房等照片6张。7、2011年3月21日，西河**村委会给西河**事处的《证明》。8、2003年6月，哈密市人民政府颁发的《国有土地使用证》，证号：国用（2003）字第0408号。

上述1-6证据证明拆除行为是被告批准并组织实施的，证据7证明原告的养殖厂是合法的。

被告辩称

被告哈密市人民政府辩称，其没有下达过对张*违法建筑拆除批复，也未组织实施强拆具体行政行为，不是本案被告；原告应该举证证明拆除行为是被告作出的。本案从原告起诉后，我方从第三人哈密市国土资源局获取的由第三人实施的对原告违法建筑予以拆除的相关资料，并根据《中华人民共和国土地管理法实施办法》等法律规定，第三人哈密市国土资源局有权制止土地违法行为和处理土地违法案件。

被告哈密市人民政府向本院提交了以下来源于第三人哈密市国土资源局的证据：

1、《国土资源违法案件立案呈批表》，证明2011年2月14日受理原告张*耕地违法修建房屋案件，3月3日正式立案；

2、2011年2月14日哈密市国土资源局执法监察大队给原告张*下达的《责令停止国土资源违法行为通知书》证明哈密市国土资源局催告当事人5日内自行拆除违法建筑。

3、《国土资源管理公文送达回证》证明2011年2月14日原告张*收到《责令停止国土资源违法行为通知书》并签字。

4、照片4张，拍摄于2011年3月11日的照片3张证明原告张*未经批准正在修建的房屋，拍摄于2011年3月18日的照片1张，证明张*本人收到了《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。

5、2011年2月14日《国土资源违法案件勘测笔录》，证明国土资源局依法对原告张*耕地非法修建房屋进行现场勘测，张*拒绝签字，在场人签名证实；

6、2003年5月24日《土地登记审批表》，证明哈密市人民政府划拨给张*的25亩土地性质为农用地。

7、2003年5月19日哈密市国土资源局《关于对张*同志申请办理宅基地建设用地手续的批复》，证明原告张*取得622.8平方米建设用地的批复。

8、2011年3月12日哈密市国土资源局执法监察大队给原告张*下达的《责令限期拆除违法建筑听证告知书》，证明哈密市国土资源局责令限期拆除违法建筑。

9、2011年3月12日《国土资源管理公文送达回证》，证明张*收到了《责令限期拆除违法建筑听证告知书》，拒绝签字。

10、2011年3月18日哈密市国土资源局执法监察大队对原告张*作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，证明哈密市国土资源局对张*作出违反建筑行政处罚决定。

11、2011年3月18日《国土资源管理公文送达回证》证明张*收到《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，拒绝签字。

12、2013年5月19日哈密市国土资源局下发《责令停止国土资源违法行为通知书》证明哈密市国土资源局催告张阳于3日内自行拆除违法建筑并恢复土地原貌。

13、2013年5月19日《国土资源管理公文送达回证》，证明《责令停止国土资源违法行为通知书》在西河区国土所工作人员、西**街道办城管中队工作人员、大营门村书记见证下直接送达给张*，张*拒收。

14、2013年5月19日拍摄的4张照片，证明原告张*未拆除违法建筑，还继续增建违法建筑。

15、2013年5月20日哈密市国土资源局关于张*违法案件会审记录，会审意见：根据《新疆维吾尔自治区土地监督检查条例》第十七条第六款的规定，如张*在2013年5月23日前不自行拆除，报请哈密市人民政府依法对张*违法修建的房屋进行拆除。

被告哈密市人民政府认为上述证据证明自己不是适格的被告，同时证明原告张*的行为违法，拆除违法建筑的具体行政行为是第三人哈密市国土资源局作出的，第三人哈密市国土资源局的执法行为是法律授予的权利。

第三人述称，本案属于起诉主体错误，我方拆除行为事实清楚，证据充分，符合法律程序，请求法院驳回张*的诉讼请求。第三人哈密市国土资源局提交的证据与被告哈密市人民政府提交的证据一致，证明对原告张*的强制执法符合法定程序，事实清楚，证据充分。

经庭审质证，原告张*对被告提交的证据质证认为：证据1真实性不认可，编号2010-1后有涂痕，其他时间均为2011年，决定立案时间与证据2落款时间矛盾；证据2、3真实性不认可，原告从未收到过该通知书，证据3中张*的签名系伪造，要求鉴定；证据4照片真实性、合法性、关联性均不认可，照片中的张*认可，但该照片不能证明张*持有的纸质的内容。证据5真实性、合法性不认可，签名不是本人所签，要求对李**、吐尔迪签名鉴定。证据6，认可真实性和合法性、关联性，不认可证明目的。证据7认可真实性和合法性、关联性，证明我方取得土地合法。证据8真实性不认可，申请对该份文件做鉴定；证据9真实性不认可，请求对盖章进行鉴定。证据10真实性不认可，我方没有收到过；证据11真实性不认可，证据12、13的真实性、合法性均不认可，证据14真实性、关联性不认可，证据15真实性不认可，记录签名不真实，要求鉴定，但该证据能够证实报请市政府方能拆除，被告是本案适格主体。

第三人对被告提交的证据以及证明的问题均无异议，证据中管**、吐**、阿**、王*、蔡**、帕**均为第三人单位工作人员，签名属实，李**是邀请来的，拆除是联合执法，是由第三人执法监察大队牵头，其他部门配合，不能因为联合执法，执法监察大队前期的工作就是违反法定程序。

原告张*对第三人哈密市国土资源局提交的证据质证意见与对哈密市人民政府提交证据质证意见一致。

被告哈密市人民政府对原告张*提交的证据质证认为，1、证据1真实性认可，但对原告证明的问题不认可，认为没有政府文号，且该证据证明原告实施了违法行为，执法部门对其违法行为进行制止，最后导致对其违法建筑进行拆除；2、证据2真实性认可，该证据证明原告信访后，其拆除信访问题由信访责任部门哈密市国土资源局调查答复；3、证据3真实性认可，但该证据还说明被告不是实施强拆的主体，而是相关执法部门；4、证据4是张*信访情况下，各部门依照程序给张*作出的信访答复，不是市政府的文件答复；5、证据5真实性认可，批复中明确“请按照程序办理相关的手续”；6、证据7真实性认可，但对证明的问题不认可，该证据证明不了原告养殖场合法。

第三人哈密市国土资源局对原告张*提交的证据质证认为，调查报告、信访答复中显示拆除工作报政府进行批准，这是为防止拆除工作出现意外，且拆除工作不是具体职能部门国土资源局自己就可以进行的，所以要报请市政府批准；城郊乡政府的批复是给村委会，没有指明具体建筑等用地地址，该批复也不等于原告取得了建设用地。原告提交的证据7真实性不认可，也不能反映原告要证明问题，我们也不知道该证明是在何情况下出具。

本院对上述证据认证如下：一、关于原告张*提供的证据1、2、3、4、5真实性以及证据载明的内容，因当事人无异议，本院予以确认，根据证据载明的内容反映对原告张*修建的建筑物认定为违法建筑，并实施强制拆除行政行为，其执法依据系第三人哈密**源局依法作出的法律文书，第三人哈密**源局是实施强制拆除行政行为的主体；证据中反映拆除行政行为经过哈密市人民政府批准，结合被告和第三人证据15即2013年5月20日哈密**源局关于张*违法案件会审记录载明的“……鉴于国土部门力量薄弱，建议报请市政府组织相关部门进行联合拆除”内容，本院确认被告哈密市人民政府根据哈密**源局为强制拆除违法建筑的行政行为需要，而同意由其牵头组成的强制拆除违法建筑联合执法组；对原告张*提供的证据6即2013年5月26日被拆除的楼房等6张照片，被告及第三人未发表不同意见，本院予以确认；对原告张*提供的证据7即2011年3月21日西河**村委会给西河**事处的证明，被告及第三人不认可，也无其他证据予以印证，且该证明不能反映养殖场用地已经国土资源部门批准，故本院不予确认。二、对被告哈密市人民政府提供的证据，因与第三人哈密**源局提供的证据一致，且第三人哈密**源局对证据的真实性、关联性和证明的问题均予以认可，故本院认定如下：被告和第三人提供的证据1-13和证据15，因与原告提供的证据1-5所反映内容一致，原告张*虽然对被告和第三人提供证据中第三人工作人员签名笔迹认为非本人所签，而要求鉴定，因第三人对其工作人员的签名均予以认可，且原告张*对2011年2月14日《责令停止国土资源违法行为通知书》送达回证上张*的签名和2011年3月18日原告张*本人在建设施工现场接受并阅读的材料不能作出非本人签名和本人不是在阅读《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的合理解释，结合第三人送达回证上在场人的见证和签名，故本院对被告和第三人提供的证据1-13和证据15的真实性、关联性、合法性，以及证明原告张*未经批准擅自占用耕地修建房屋，而被哈密**源局予以行政处罚的问题予以确认。对于被告和第三人提供的证据14，原告张*不予认可，从该证据上也不能明确反映其要证明的问题，本院不予采信。

本院查明

经审理查明，2003年5月19日，第三人哈密市国土资源局根据原告张*的申请，给原告张*下达了《关于张*同志申请办理宅基地建设用地手续的批复》，载明：“张*，你申请办理宅基地建设用地手续的的报告收悉。经我局研究，并实地勘测，同意在位于西戈壁哈市土开{1992}字第028《土地开发证》内原50亩土地中划拨622.8平方米，作为你宅基地建设用地。请你接文后，速到我局办理有关用地手续”。2003年5月24日，被告哈密市人民政府对原告张*土地总面积16676.38平方米、实际用途、使用类型、使用期限、土地坐落位置、农用地面积、建设用地面积、未利用土地面积进行了审批，审批表载明：“土地实际用途为农用地、划拨、使用期限30年，终止日期2027年3月17日，张*，个人，土地坐落大营门村东戈壁，土地总面积16676.38（本院注平方米、下同）（25亩），其中地类面积农用地14685.55平方米，农用地中耕地9986.91平方米，园地4698.64平方米，建设用地453.65平方米，建设用地中交通用地453.65平方米，未利用土地1537.18平方米”。2011年2月14日，第三人哈密市国土资源局依法受理原告张*国土资源违法案件，并进行了现场勘测，同时邀请李**、依米提艾木都拉、来提甫参加现场勘测和签名证实。第三人哈密市国土资源局鉴于原告张*违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，依据该法第七十四条、第七十七条的规定，于2011年2月14日对原告张*作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法占用耕地修建房屋的行为，限期5日内自行拆除违法修建的建筑物，恢复土地原貌。逾期不自行拆除并继续施工的，将依照《新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例》第十七条第六款的规定依法强制拆除。同日，原告张*签收了该通知书，周**、李**等三人作为现场见证人在送达回证上签名证实。2011年3月12日，第三人哈密市国土资源局向原告张*作出《责令限期拆除违法建筑听证告知书》，告知其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，拟对其做出如下行政处罚决定：（1）限期拆除在耕地修建的房屋等设施；（2）恢复耕地原貌恢复土地原貌。并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。并于同日在周**、亚*见证下送达了该文告知书。原告张*在告知书规定期限内未提出陈述、申辩和听证。2011年3月18日，第三人哈密市国土资源局向原告张*作出《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》，该决定书根据《中华人民共和国土地管理法》的第七十四条、七十六条和七十七条的规定，对其做出如下行政处罚决定：（1）限期十五日内拆除在耕地修建的房屋等设施；（2）恢复耕地原貌恢复土地原貌。并告知其享受申请复议和诉讼的权利。同日在周**、依米提艾木都拉见证下给原告张*送达了该决定书，同时拍摄了当日原告张*收阅决定书的照片。在法定时间内张*既未向哈密市政府申请复议，也未向人民法院起诉，期间张*一直未停止违法建房的行为。第三人哈密市国土资源局于2013年5月19日再次对原告张*作出《责令停止国土资源违法行为通知书》，告知其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十六条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，现责令你户立即停止违法建房屋的行为，限期三日内自行拆除违法修建的建筑物，恢复土地原貌。逾期不自行拆除并继续施工的，将依照《新疆维吾尔自治区土地监督检查条例》第十七条第六款的规定依法拆除。同日在石**、艾**、刘*见证下给原告张*送达了该通知。2013年5月24日，第三人哈密市国土资源局报请哈密市人民政府协调，由第三人哈密市国土资源局牵头组成联合执法组，对原告张*违法建筑予以拆除。对于原告张*提出要求鉴定个别人在文书上的签名笔迹，由于第三人哈密市国土资源局对其违法修建房屋等建筑行为不止一次作出的限期拆除文书以及听证告知书中有原告张*本人的签名、有原告张*收到送达文书并阅读的照片，非第三人工作人员的在场人签名等相互印证，故原告张*提出的鉴定笔迹请求，本院不予采纳。

本院认为

本院认为，本案当事人争议的焦点是：1、原告张**诉行政行为是否为被告哈密市人民政府作出并实施；2、原告张**诉行政行为是否违法。首先，被告哈密市人民政府根据第三人哈密市国土资源局请示同意联合执法，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定的“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；……”。原告张**诉行政行为文书上署名的机关系本案第三人哈密市国土资源局及其内设机构国土资源执法监察大队，故原告所诉行政行为并非哈密市政府作出并实施。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，原告张*应以第三人哈密市国土资源局做为本案被告提起诉讼。原告张*认为被告哈密市人民政府批准并组织实施被诉行政行为的证据不充分，故其针对被告哈密市人民政府提起诉讼不符合法定条件，被告哈密市人民政府认为其不是适格被告的辩解理由，与事实相符，本院予以采信。其次，根据哈密市国土资源局2003年5月19日作出的《张*同志申请办理宅基地建设用地手续的批复》，第三人哈密市国土资源局同意原告张*在位于西戈壁哈市土开{1992}字第028《土地开发证》内原50亩土地中划拨622.8平方米作为宅基地建设用地，但要求其办理有关用地手续。随后，被告哈密市人民政府在2003年5月24日批准原告张*登记的土地系农用土地，其中建设用地453.65平方米，且为交通用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农业用地转为建设用地的，应当办理农业用地专用审批手续”的规定，原告张*在哈密市国土资源局查办其土地违法行为时，并未取得建设用地的合法手续即在农用地上擅自修建房屋等设施，故第三人哈密市国土资源局认定原告张*违法建房事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序适当。张*认为被告哈密市人民政府拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求与事实不符，于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告张*的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告张*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月十六日