邝翠群与广州市国土资源和房屋管理局行政复议纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人邝**因诉被上诉人广州市国土资源和房屋管理局行政复议纠纷一案，不服从化市人民法院（2014）穗从法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，上诉人邝翠群因不服从化市国土资源和房屋管理局作出的从国房群字（2013）13号《责令交出土地决定书》，于2013年1月29日向被上诉人广州市国土资源和房屋管理局申请行政复议。被上诉人经复议后，于2013年8月21日作出穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》，撤销了从化市国土资源和房屋管理局作出的从国房群字（2013）13号《责令交出土地决定书》。上诉人不服，向原审法院提起诉讼。2013年12月20日，原审法院作出（2013）穗从法行初字第32号《行政判决书》，认为：被上诉人在《行政复议决定书》“本局查明”及“本局认为”中认定从化市国土资源和房屋管理局提交的《征地补偿方案》、送达回证以及证明三份材料属逾期举证的证据，并确认该证据系证明第三人已全部付清征地补偿费用的相关证据，但在“本局认为”中却又认定“根据前述本局查明的事实，从化市政府发布征地公告后，被申请人制定了征地补偿方案，并与申请人所在经济社签订了《征用土地协议书》，且已将征地补偿费用全部支付给村委会，完成了征地补偿工作”，不仅前后矛盾，还直接将逾期举证证据采纳作为认定事实的依据，明显违反法律规定及证据认证规则。因此，判决撤销被上诉人作出的穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》，限被上诉人于判决生效后60天内，对上诉人的行政复议申请重新作出处理。上诉人、被上诉人均不服提出上诉。2014年4月16日，广州**民法院作出（2014）穗中法行终字第230号《行政判决书》，认为：涉案行政复议决定系以被申请人从化市国土资源和房屋管理局未在法定期限内提交作出涉案责令交出土地决定的证据、依据和其他有关材料，视为该决定没有证据、依据为由撤销了上述决定；在确认涉案责令交出土地决定没有证据、依据后，涉案行政复议决定仍认定上述相关事实及结论认定的内容，属于具体行政行为主要证据不足，对一审法院的判决予以维持。2014年5月26日，被上诉人作出穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》中“本局查明”与穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》中“本局查明”的内容相同，具体内容为：涉案征地项目地块位于从化市街口街城郊村、街口村、雄锋村地块，该地块分192.38亩及93.35亩两部分。192.38亩地块原为农用地和建设用地（分别为171.102亩和21.2745亩，共计192.3765亩），于2005年2月24日经广东省国土资源厅以《关于从化市2003年度第三年批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2005）44号）同意由农用地转为国有用地和征收，于2006年12月18日由从化市人民政府发出《征用土地公告》（从府（2006）75号）。93.35亩地块为历史征地地块，于2002年12月27日经广州市国土资源和房屋管理局以《关于从化市**合开发公司等单位补办用地手续的批复》（穗国土地批字（2002）23号），同意在完善征用和补偿手续后按规划作住宅及配套设施用地，于2012年10月31日以从化市人民政府以《关于收回原旺城工业厂房开发有限公司土地的复函》（从府办复（2012）130号）同意纳入政府储备用地。经查，涉案土地（从国房群字（2013）11号《责令交出土地决定书》涉及的土地）位于192.38亩地块范围内。上诉人等人属于第十七或第十八经济社村民。2011年9月28日，从化**办事处与街口街城郊村第十八经济社分别签订两份《征用土地协议书》，均约定：征用土地位置位于城郊村十八社牛车路（土名）处的土地，四至界限以该项目国土测量的规划红线图为准；征地补偿标准按从府（2010）51号文件执行；征用土地面积分别为22.317亩、1.9357亩。2011年9月30日，从化**办事处与街口街城郊村第十七经济社签订两份《征用土地协议书》，约定：征用土地位置位于城郊村十七社牛车路（土名）处的土地，四至界限以该项目国土测量的规划红线图为准；征地补偿标准按从府（2010）51号文件执行；征用土地面积分别为30.5954亩。2012年8月6日，从化**办事处与街口街城郊村第十八经济社签订两份《征用土地协议书》，约定：征用土地位置位于城郊村十八社牛车路（土名）处的土地，四至界限以该项目国土测量的规划红线图为准；征地补偿标准按从府（2010）51号文件执行；征用土地面积分别为30.2532亩。2012年11月7日，从化市国土资源和房屋管理局向街口街城郊村、街口村、雄锋村村民发出《关于限期办理征地补偿登记的公告》（从国房群字（2012）59号），要求尚未办理征地补偿登记的权益人于2012年11月14日前向街口街道办事处办理补偿登记手续。对逾期不办理征地手续的，将根据调查情况实行证据登记保全，并按《关于印发从化市征收集体土地暂行规定的通知》（从府（2010）51号）的标准核算补偿款，交由市公证处提存。经上述方法公证提存后，从化市国土资源和房屋管理局将配合相关部门依法开展征地清场工作。2012年12月12日，从化市国土资源和房屋管理局向上诉人发出《关于对逾期未办理征地补偿登记依法实施证据保全并办理补偿款提存手续及告知听证权利的通知》（从国房群（2012）76号），并向上诉人送达补偿数据公证书和提存款通知，补偿款金额为176563.2元。上诉人如对土地及地上附着物登记及补偿款有异议的，可在公告发布之日起三个工作日内向从化市国土资源和房屋管理局申请听证。2013年1月11日，从化市国土资源和房屋管理局作出从国房群字（2013）13号《责令交出土地决定书》，要求上诉人在收到决定书之日起7日内配合完成地上建筑物和地上附着物的清障工作，实行交地使用；同时，上诉人可向从化**办事处和从**证处申请办理领取补偿款手续。上诉人不服该《责令交出土地决定书》，向被上诉人申请行政复议。2013年1月29日，被上诉人立案受理本系列案并于同日向上诉人作出《提出行政复议答复通知书》，从化市国土资源和房屋管理局于2013年5月6日向原审法院提交涉案地块征地公告的现场照片。2013年5月27日，从化市国土资源和房屋管理局向用地单位从化**备中心作出《同意用地结案书》（从国土用结（2013）013号）。2013年7月12日，从化市国土资源和房屋管理局向被上诉人提交《征地补偿方案》、送达回证以及证明三份材料，分别说明从化市国土资源和房屋管理局制定了征地补偿安置方案并于2006年12月20日送达至被征地村委会、城郊村各村委会证明从化**备中心已将征地补偿费用全部支付给城郊村。被上诉人作出穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》中“本局认为”删掉了穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》中“本局认为”的第一段，即删掉了“根据《土地管理法》第四十五条的规定，征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。其中，经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。2005年2月24日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅以《关于从化市2003年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2005）44号）同意涉案A地块由农用地转为国有用地和征收，因此，该地块已依法完成审批程序。根据前述本局查明的事实，从化市政府发布征地公告后，被申请人制定了征地补偿安置方案，并与申请人所在经济社签订了《征用土地协议书》，且已将征地补偿费用全部支付给村委会，完成了征地补偿工作。被申请人已向用地单位从化**备中心出具涉案地块的《同意用地结案书》。至于申请人所述的被征地农民的社保问题，《》第三十二条第一款第（五）项中关于落实被征地农民社会保障费用的规定是该办法2008年11月28日修正后才增加的内容，而涉案地块项目已在2005年获得农转用批复；另，《印发广州市被征地农民养老保险试行办法的通知》（穗府（2008）12号）于2008年4月12日才印发实施，该通知第七条规定：‘市、区（县级市）劳动保障部门负责被征地农民养老保险的组织和实施工作。市及区（县级市）国土房管部门负责征地面积和征地涉及人数等事项的核实工作。’被申请人不是落实被征地农民养老保险的责任部门。综上，被申请人针对涉案地块的征地补偿安置工作已实施完毕，申请人逾期不交付土地的，被申请人依法有权责令申请人交出土地”的有关内容。被上诉人作出的穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》中“本局认为”的内容与被上诉人于2013年作出的穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》中“本局认为”除去第一段的其他内容，均对从化市国土资源和房屋管理局具有“就涉案地块拟定征地补偿安置方案并予以公告，报经批准后组织实施”的职责予以确认，之后都依据《中国人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（四）项的规定，作出了相同的结果，即“撤销被申请人作出的从国房群字（2013）13号《责令交出土地决定书》。上诉人仍然不服，认为被上诉人对上诉人在2013年提出的听证请求不予理会，程序违法；且两份《行政复议决定书》“本局查明”的事实一致，穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》中“本局认为”所引用的《土地管理实施条例》第二十五条以及广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十二条适用的前提是“征用土地方案经依法批准后”，隐含的前提是“该地块已依法完成征地审批程序”，因此，被上诉人根据同一事实和理由作出行政复议决定违法，再次向原审法院提起诉讼。

一审法院认为

原审法院认为：被上诉人系从化市国土资源和房屋管理局的上级主管部门，上诉人不服从化市国土资源和房屋管理局作出的具体行政行为，有权向被上诉人申请行政复议，被上诉人应履行依法进行行政复议的法定职责。关于被上诉人在重新作出具体行政行为时，是否以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为的问题。上诉人认为被上诉人在重新作出的《行政复议决定书》中“本局查明”的内容一致，“本局认为”的内容虽有更改，但其适用的法律隐含的前提仍然是“该地块已依法完成征地审批程序”，因此，事实仍然是一致的，而且依据相同的理由作出撤销的决定，被上诉人违反了行政诉讼法第五十五条的规定。被上诉人认为本案的事实是从化市国土资源和房屋管理局逾期提交证据，被上诉人基于该事实，从程序上撤销了从化市国土资源和房屋管理局作出的《责令交出土地决定书》；被上诉人已经履行了生效的法院判决，将原《行政复议决定书》中采纳逾期提交证据作为认定事实的部分已经删除，因此，重做的《行政复议决定书》不是基于同一事实和理由作出复议决定。原审法院认为，首先，已经生效的（2014）穗中法行终字第230号《行政判决书》认为：涉案行政复议决定系以从化市国土资源和房屋管理局未在法定期限内提交作出涉案责令交出土地决定的证据、依据和其他有关材料，视为该决定没有证据、依据为由撤销了上述决定；在确认涉案责令交出土地决定没有证据、依据后，涉案行政复议决定仍认定上述相关事实及结论认定的内容，属于具体行政行为主要证据不足。被上诉人在对上诉人行政复议申请重新处理后，已经履行了生效的行政判决书，将原《行政复议决定书》中根据从化市国土资源和房屋管理局逾期提交的证据认定的相关事实及结论予以删除；其次，被上诉人在作出的《行政复议决定书》中适用《土地管理实施条例》第二十五条以及广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十二条，仅是以此说明从化市国土资源和房屋管理局的法定职责，认为“被申请人作为土地行政管理部门，应当就涉案地块拟定征地补偿安置方案并予以公告，报经批准后组织实施”，正是基于从化市国土资源和房屋管理局有这样的职责，但从化市国土资源和房屋管理局在行政复议阶段，逾期提交证明其已经履行了上述职责的证据，故被上诉人从程序上撤销了从化市国土资源和房屋管理局作出的《责令交出土地决定书》。因此，上诉人以此认定被上诉人根据同一事实和理由作出行政复议决定违法，没有依据，原审法院不予采纳。对于上诉人要求撤销被上诉人作出的《行政复议决定书》中“本局查明”的内容，首先被上诉人仅在“本局查明”陈述了案涉地块征收的过程以及行政复议处理的过程，没有对从化市国土资源和房屋管理局作出《责令交出土地决定书》合法与否作出评价；其次，被上诉人在“本局查明”部分陈述的内容，是根据从化市国土资源和房屋管理局与上诉人提交的有关证据作出的；最后，生效的法律文书并未对“本局查明”部分予以认定。上诉人以被上诉人作出的两份《行政复议决定书》中“本局查明”内容一致，因而事实一致，违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，要求撤销“本局查明”的内容没有依据，原审法院不予支持。至于上诉人认为涉案土地没有依法被征收，可以另寻途径解决。对于上诉人认为被上诉人在作出的《行政复议决定书》中未对社保问题予以回应的问题。上诉人向被上诉人提出申请复议时，要求被上诉人“撤销被申请人作出的从国房群字（2013）13号《责令交出土地决定书》，并未要求被上诉人就社保问题进行处理，因此，被上诉人审查上诉人的复议申请，在《行政复议决定书》中未对社保问题进行处理，不违反法律的规定。被上诉人作出的穗国房行复（2014）13号《行政复议决定书》根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，认为从化市国土资源和房屋管理局超过举证期限提交证据，从而根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，视为从化市国土资源和房屋管理局作出《责令交出土地决定书》的具体行政行为没有依据，予以撤销，该《行政复议决定书》事实认定清楚，适用法律正确。虽然被上诉人对上诉人提出的听证要求未予理会，但根据《行政复议法》第二十二条：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”之规定，听证程序并非行政复议的必经程序，被上诉人对上诉人的听证申请未予理会，应属程序瑕疵，不构成程序违法。因此，被上诉人在重新作出的《行政复议决定书》已经删除依据被申请人从化市国土资源和房屋管理局逾期提交的证据认定的相关事实及结论，没有违反《行政诉讼法》第五十五条的规定，以同一事实和理由作出相同的具体行政行为；且该具体行政行为事实认定清楚，适用法律正确，程序虽有瑕疵，但不构成违法。上诉人要求确认被上诉人作出的《行政复议决定书》中“本局查明”的全部内容及“本局认为”中“根据《土地管理法实施条例》第二十五条及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条的规定，征用土地方案经批准并由市、县人民政府公告后，市、县人民政府土地行政主管部门应会同有关部门拟定征地补偿安置方案并予以公告，报市、县人民政府批准后组织实施征地补偿工作。因此，被申请人作为土地行政管理部门，应当就涉案地块拟定征地补偿安置方案并予以公告，经批准后组织实施”的内容违法，并撤销其“本局查明”全部内容及“本局认为”中上述内容的诉讼请求，没有依据，原审法院依法驳回。综上，依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回上诉人邝翠群的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人邝翠群不服原审判决，向本院提起上诉称：一审判决驳回上诉人诉讼请求的三个理由不具有客观性，没有任何事实和法律依据。事实是：一、穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》“本局查明”全部内容作为行政复议所认定的事实，与之前经一、二审判决已被撤销的穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》的“本局查明”的内容一字不差，不仅根本没有改正原行政复议决定的事实认定错误，而且显然是“以同一的事实”作出与原具体行政行为完全相同的具体行政行为。二、穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》“本局认为”部分内容作为行政复议所依据的理由，虽未直接使用穗国房**（2013）8号《行政复议决定书》中“该地块已依法完成征地审批程序”的文字表述，但由于其所认定“根据《土地管理法实施条例》第二十五条及《广东省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》第三十二条的规定，征用土地方案经批准并由市、县人民政府公告后，市、县人民政府土地行政主管部门应会同有关部门拟定征地补偿安置方案并予以公告，报市、县人民政府批准后组织实施征地补偿工作。因此，被申请人作为土地行政管理部门，应当就涉案地块拟定征地补偿安置方案并予以公告，经批准后组织实施”的适用前提必须是“该地块已依法完成征地审批程序”，故其在实质上同样没有撤销或纠正“该地块已依法完成征地审批程序”这一没有任何事实和法律依据的错误结论。显然，被上诉人系“以同一的理由”作出与原具体行政行为完全相同的具体行政行为。三、虽然听证程序并非《行政复议法》规定的必经程序，但在已生效行政判决书已经明确指出“被告对原告提出听证请求不予理会，有违程序公正”，并进一步认定“被告作出《行政复议决定书》程序违法，认定事实不清，应予撤销重作”的情况下，被上诉人对上诉人的听证申请仍不予理会，且仍未向有关组织和人员调查情况、仍未听取上诉人的意见，就不仅是程序瑕疵的问题，而是属于程序严重违法。综上，被上诉人以同一事实和理由作出相同的复议决定，不仅不符合原一、二审判决的要求，也直接违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定，严重侵害了上诉人的合法权益。因此，上诉人上诉请求：1、撤销（2014）穗从法行初字第25号行政判决；2、依法确认穗国房**（2014）13号《行政复议决定书》内容违法；3、被上诉人负担本案一、二审受理费。

被上诉人辩称

被上诉人广州市国土资源和房屋管理局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。

本院查明

经审理查明，原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，涉案行政复议案件被申请人从化市国土资源和房屋管理局未在法定期限内提交作出涉案责令交出土地决定的证据、依据和其他有关材料，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定，视为涉案责令交出土地决定的具体行政行为没有依据，予以撤销，该行政复议决定处理结果正确。但该行政复议决定中“本局查明”全部内容是根据被申请人逾期提交的证据认定，显然没有事实依据。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”上诉人在复议程序中申请听证，但被上诉人对上诉人的听证申请未予回应，属程序不当，本院对此予以指正。因被上诉人作出的复议决定已撤销涉案责令交出土地决定，其复议决定结果正确，涉案复议决定主文不当并未对上诉人的实际合法权益造成影响，故本院不予撤销该行政复议决定，原审法院驳回上诉人诉讼请求的判决结果并无不当，本院予以支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人邝翠群负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月三十日