某某厂不服某某局行政处罚一案

审理经过

原告不服某某局作出的柳环罚字［2012］8号《行政处罚决定书》，于2012年7月4日向本院提起行政诉讼。本院于2012年7月16日受理后，于2012年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年9月19日公开开庭审理了本案。原告的负责人韦某某及其委托代理人冯某某，被告的法定代表人甘某某及其委托代理人索某某、韦某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告某某局作出的柳环罚字［2012］8号《行政处罚决定书》，认为原告逾期未完成限期治理任务，故作出责令关闭某某厂的行政处罚。被告于2012年8月1日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：《中华人民共和国环境保护法》第七条、《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款。二、事实和程序方面：1、限期治理决定书，证明被告要求原告于2011年9月30日前完成治理任务；2、监察现场检查记录，证明被告对原告现场检查情况，并得到了原告的确认；3、水样采样记录表，证明被告采样程序合法，有原告工作人员签名；4、现场监测生产工况记录表，证明原告提供了工艺及污染物产出、处理工艺流程图；5、关于未完成限期治理任务的通报，证明原告外排废水中六价铬超标0.98倍，依法通报；6、送达回执，证明被告已送达通报给原告；7、关于更正通报的通知，证明被告已更正通报中的笔误；8、送达回执，证明被告已送达更正通知给原告；9、限期治理核查意见，证明鉴于原告未完成限期治理任务，根据规定建议报请政府，责令关闭；10、限期治理核查审批表，证明被告按照规定办理内部审批程序上报市政府；11、关于建议责令关闭的请示，证明被告正式上报市政府，建议责令原告关闭；12、关于关闭某某厂的批复，证明柳州市政府同意关闭原告；13、环境违法行为立案登记表，证明被告对原告违法案件正式立案；14、监察现场监察记录，证明被告再次现场检查；15、监测报告，证明被告再次监测结果显示原告外排废水中六价铬严重超标；16、行政处罚听证告知书、送达回证，证明被告告知原告有权要求听证；17、申请报告，听证通知书，公告，送达回证，证明原告申请听证，被告依法同意并公告以及送达原告；18、听证会签到表，听证笔录，证明召开听证会的过程及笔录；19、听证报告，证明主持人将听证情况依法汇报；20、环境行政处罚决定审批表，证明被告对原告进行行政处罚的内部审批程序；21、行政处罚决定书及送达回证，证明被告作出责令原告关闭的行政处罚并已送达给原告；22、更正通知书及送达回证，证明被告更正行政处罚决定书笔误，此时尚在复议期内，不影响原告权利；23、行政复议决定书，证明复议机关维持被告作出的行政处罚决定；24、资格证，证明韩某某、吴某某、刘某某、韦某某、周某某五人具备合法资质；25、组织机构代码证，证明柳州市环境保护监测站为事业法人。三、适用法律方面：《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款、《限期治理管理办法》第二十九条第（二）项。

原告诉称

原告诉称，被告违反程序办案，侵犯了原告的合法权益。1、行政处罚决定书以违法无效的监测报告为依据，且没有送达并征求原告是否申请复核，侵犯了原告的知情权、复核申请权。该决定书限定如不服本处罚决定可在三十日内向法院起诉，违反了《行政诉讼法》第三十九条可在三个月内起诉的规定，剥夺了原告两个月的诉讼权。2、监测报告不能作为处罚根据。该报告监测人员和分析人员既无监测分析从业资格也不签名，监测站没有独立法人资格证明，报告第6页右上方出现涂改，而且该报告在送达原告前的2011年11月24日、25日、28日就作为处罚依据并报柳州市政府批复关厂，违反程序办案。3、被告在听证中对原告提出的重新监测申请不答复不处理，剥夺了原告重新监测的权利。4、被告于2011年10月11日和2012年2月2日两次监测中，都违反《行政处罚法》第三十七条和污水水质采样技术指导中的国家标准及环境保护监测程序等有关规定，没有排除取水容器中有否残留物，违规取水，没有封存样品，没有对样品登记保存，也没有在7日内作出处罚决定。并且，被告作出的行政处罚决定，采用2011年10月11日的监测报告而不是采用2012年2月2日的监测报告，用前不用后，违法又错误。5、监测报告中原告并不是当事人，该报告客户对象是柳州市环境监察支队，该报告没有送达原告，对原告没有约束力，但被告却使用该报告报柳州市政府关闭原告，致使柳州市政府在不明真相的情况下批复同意关闭。6、被告在原告申请复议后，单方更改已生效的行政处罚决定书并送达给原告，应认定为在复议期间单方向原告取证的行为，因此被告提供的该证据是不合法的证据，不能作为定案依据。且被告的更改行为，应视为新的具体行政行为，应当重新计算原告的复议申请权，起诉期限。综上所述，被告的行为同时违反了《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条、第四十一条、第四十六条和《行政诉讼法》第三十九条的规定，侵犯了原告的知情权、申辩权、投诉权、复核申请权、诉讼权，被告的程序违法。据此，请求法院判决撤销被告2012年2月29日作出的柳环罚字[2012]8号行政处罚决定书，并承担本案诉讼费。

原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：

1、营业执照，证明原告具有工商营业资格；2、搬迁批复等，证明原告环保验收合格；3、柳环罚字[2012]8号行政处罚决定书，证明被告使用了没有资质的监测站作出的报告作为依据；剥夺了原告两个多月的诉权；4、柳环站监字[2011]387号监测报告，证明报告当事人不是原告，监测分析人员无资格且没有签字，监测报告没依法送达，剥夺原告知情权、复核申请权；5、审批表，证明被告2011年11月25日违法报批关厂；6、通报，证明被告2011年11月25日以未生效的监测报告为依据违法通报；7、柳**（2011）210号文，证明被告2011年11月28日直接报柳州市政府关厂，而387号监测报告未生效；8、送达回执，证明被告2011年11月28日送通报给原告，没有送附件；9、现场检查记录，证明2012年2月2日被告违规取水无分层无封存，是暗箱操作，违法办案；10、听证笔录，证明被告听证中对原告重新监测申请不答复不处理，违法办案；11、收据，证明被告收取了二次治污费，原告对柳江无污染；12、收据，证明被告自罚自收；13、承包合同及发票，证明原告积极治污；14、厂区及产品相片，证明原告是正规的配件工厂；15、柳州日报，证明被告违背上级治污精神滥用职权违法违反程序损害原告合法权益；16、行政复议决定书，证明复议机关没有依法纠正被告的违法行为，故原告才提起行政诉讼；17、2012年9月18日的说明，证明2012年4月11日原告向广西区环保厅递交了复议申请书。

被告辩称

被告辩称，一、原告关于“某某局违反程序办案，侵犯损害原告合法权益”的五点理由均不能成立。1、关于监测报告的效力问题。首先，2011年10月11日，柳州市环境保护监测站受被告委托，派工作人员对原告限期治理届满外排口废水进行现场采样监测，采样过程严格执行《电镀污染物排放标准》GB21900-2008及《地表水和污水监测技术规范》HJ/T91-2002国家环保行业标准、登记有水样采样记录表，详细记录了现场情况、点位、时间、样本编号等情况，并有原告员工签字为证，不存在暗箱操作行为。该监测报告科学规范，监测结果正确有效。其次，被告已于2011年11月28日，向原告送达《关于某某厂未完成限期治理任务的通报》时，将监测报告作为该通报的附件一并送达给了原告。但原告并未在7日内提出异议，也未向上一级环境保护行政主管部门的环境监测机构申请复核。2、被告不存在侵犯原告知情权、诉讼权的问题。首先，被告的各项法律文书均严格按照法律规定送达，没有故意隐瞒的事实存在。其次，行政处罚决定书中虽然有笔误，将“三个月”误写为“三十日”，但被告随后在2012年4月12日纠正了该笔误，并于次日及时通知原告。此时，尚在行政复议申请期间内，没有妨碍原告行使诉讼权利。3、相关检测分析人员具备合法资质，原告所称的第6页的涂改与事实不符，该文件复印件上手工标注的数据只是和国标数据进行直观的对比，不是对检测分析数据的涂改。4、关于原告申请重新检测的问题。首先，虽然原告在听证会上提出重新委托监测的要求，但早已过了7日申请复核时效。其次，2012年2月2日被告对原告排放废水采样监测，原告外排废水中六价铬仍超过国家《电镀污染物排放标准》112倍。原告一再称已调试到位，污水治理已正常合格，完全是自欺欺人。第三，2012年2月2日的监测结果与本案无关，这只是被告加强对涉重企业监管的正常履职行为。综上所述，被告作出的行政处罚决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。

另外，经原告申请，柳环站监字[2011]387号《监测报告》的鉴定人韩某某、韦某某、周某某出庭接受了询问，证明水样的采集过程及水样的分析过程。

经庭审质证，原告认为根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，应对被告提供的证据1、4、7-8、22、24-25予以排除；原告对被告提供的证据2、3、5、6、9-21、23的真实性无异议，但对上述证据的证明目的有异议。本院认为，被告提供的证据1、4是被告在作出具体行政行为时已经形成的证据，并不是复议机关在复议程序中收集和补充的证据，并且，原告认为被告未在复议程序中向复议机关提交上述证据，但未能提供相反的证据予以反驳，因此，对被告提供的证据1、4本院予以采纳。被告提供的证据7-8是被告在作出具体行政行为的过程中作出的笔误更正通知，并已送达原告，可以作为认定被诉具体行政行为合法的依据。被告提供的证据22是被告对《行政处罚决定书》作出的补正，不属《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项所规定的被告自行收集的证据，对该证据本院予以采纳。原告在诉讼过程中才提出了监测站及监测分析人员无资质的反驳理由，该理由原告在行政程序中并未提出，因此被告针对该反驳理由补充提供了证据24-25，符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，本院予以采纳。被告提供的证据2、3、5、6、9-21、23真实合法有效，能够证明案件的事实，本院予以采纳。

本院认为

被告对原告提供证据1-17的真实性无异议，但对证明目的有异议，本院认为，原告提供的证据2只能证明原告搬迁时环保验收合格，但不能证明被告对其进行处罚时原告的废水排放符合有关标准，对该证据本院不予采纳。原告提供的证据11-12、14与本案争议的事实无关，本院不予采纳。原告提供的证据13不能证明原告经治理后废水排放已经合格，本院不予采纳。原告提供的证据17不能证明原告向区环保厅递交复议申请书的时间是2012年4月11日，本院不予采纳。原告提供的证据1、3-10、15-16真实合法有效，能够证明案件的事实，本院予以采纳。

经审理查明，原告是从事电镀加工的企业。2011年5月5日，因原告电镀废水水污染物处理设施与处理需求不匹配，导致排污超标，被告作出柳*限治字[2011]2号《限期治理决定书》，责令原告必须于2011年9月30日之前完成治理任务。2011年10月10日，被告对原告开展限期治理届满现场核查，核查中发现原告仍然存在未进行雨污分流，生产废水未分类收集、分类处理，生产车间内地面防腐防渗措施没有落实，生产车间内危险化学品存放不规范等问题。2011年10月11日，柳州**察支队委托柳州市环境保护监测站对原告的外排废水进行取样、化验。同日，柳州市环境保护监测站具有水质采样资质的工程师对原告废水外排口的废水进行了取样，并制作了《水样采样记录表》，上面记载有采样点位、采样时间、样品编号、容器材质、样品量、样品外观等，原告的工作人员亦在场予以确认。之后，柳州市环境保护监测站具备水和废水分析资格的四名技术人员对水样进行了分析。2011年10月31日，柳州市环境保护监测站作出柳*站监字[2011]387号《监测报告》，该报告上盖有CMA认证章，并有复核、审核、批准人员的签名和监测机构的盖章，但编制人员一栏上只打印了“韩某某”的名字，没有“韩某某”的亲笔签名。该监测报告显示，原告外排废水中六价铬为0.396毫克/升，超过国家《电镀污染物排放标准》0.98倍。监测结果显示原告未按要求完成限期治理任务。为此，被告于2011年11月25日作出《某某厂限期治理核查意见》，并于2011年11月28日作出《关于建议责令某某厂关闭的请示》，向柳州市人民政府建议关闭原告。同日，被告向原告送达《关于某某厂未完成限期治理任务的通报》，该《通报》最后一行中注明有“附件：柳*站监字[2011]387号”。2012年1月13日，柳州市人民政府作出柳政函[2012]16号《关于关闭某某厂的批复》，同意关闭原告。2012年2月1日，被告对原告环境违法行为进行立案。2012年2月2日，被告再次对原告进行现场检查，发现原告仍未完成限期治理任务。同日，被告再次委托柳州市环境保护监测站对原告的外排废水进行取样检测。2012年2月4日，柳州市环境保护监测站作出的柳*站分字[2012]8号《监测报告》，该报告的监测结果显示，原告外排废水中六价铬为226毫克/升，超过国家《电镀污染物排放标准》112倍。2012年2月9日，被告向原告发出柳*听告字[2012]第6号《行政处罚听证告知书》，2012年2月13日，原告申请听证。2012年2月24日，被告召开听证会。在听证的过程中，原告提出重新监测申请，要求除柳州市环境保护监测站以外有资质的监测单位重新监测。2012年2月29日，被告作出柳*罚字[2012]8号《行政处罚决定书》，责令原告关闭。在该《行政处罚决定书》中，被告将原告有权向法院起诉的期限写为“三十日内”。2012年4月13日，被告向原告送达柳*罚更字[2012]1号《更正通知书》，将原告有权向法院起诉的期限从“三十日内”更正为“三个月内”。原告对被告作出的行政处罚不服，向广西**护厅申请复议。2012年6月13日，广西**护厅作出桂环复议字[2012]4号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处罚决定。

本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条、《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款的规定，被告具备对水污染企业进行处罚的法定职权。综合原、被告双方的意见分歧，本案的争议焦点有四个：

一、柳环站监字[2011]387号《监测报告》的效力问题。

对于鉴定结论是否合法有效，应从鉴定人是否有资格、鉴定组织的构成是否合法以及鉴定程序是否符合规定这几个方面进行审查。根据《环境行政处罚办法》第三十五条[监测报告要求]中规定，“监测报告必须载明下列事项：（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测占位、监测办法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。”在本案中，监测机构柳州市环境保护监测站取得了CMA认证，且《监测报告》上明确写明了监测字号，鉴定人亦具备鉴定资格，《监测报告》上有复核、审核、批准人员的签名和监测机构的盖章。虽然该报告的编制人员韩某某没有亲笔签名，但“编制人员”一栏上打印有韩某某的名字，并且韩某某出庭接受询问时，亦明确表示该《监测报告》是由其编制。因此，不能单凭韩某某没有亲笔签名就否认该《监测报告》的效力。至于对废水的取样程序上，《环境行政处罚办法》第三十四条[现场检查取样]中亦有明确规定，“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况”。柳州市环境保护监测站具有水样采样资质的工程师对原告外排废水口的废水进行采样时，制作有《水样采样记录表》，上面记载有采样点位、采样时间、样品编号、容器材质、样品量、样品外观等，如原告有异议，应在采样时提出，但原告并未提出，且其在场的工作人员亦确认了《水样采样记录表》的内容。现原告认为采样时没有排除容器中的残留物，分析用的污水来历不明，出现添加或更换，但未能举证，本院不予采纳。据此，《监测报告》合法、真实，可以作为被告认定原告环境违法事实的依据。

二、被告采用柳环站监字[2011]387号《监测报告》而不采用柳环站分字[2012]8号《监测报告》作为处罚依据是否违法的问题。

被告对原告作出行政处罚所依据的事实是，原告未在规定的时间内完成限期治理任务。而柳环站监字[2011]387号《监测报告》就是被告在治理期限届满后，为认定原告是否完成治理任务而委托柳州市环境保护监测站作出，因此，该《监测报告》是被告认定原告是否存在环境违法事实的依据，被告采用该报告并不违法。而柳环站分字[2012]8号《监测报告》是被告在已经确认原告存在环境违法事实，并报柳州市人民政府批准关闭原告之后，为加强对原告的监管，再次对原告外排废水进行的监测，不管该《监测报告》的监测结果如何，均不能作为被告对原告进行处罚的依据。

三、程序问题。

1、柳环站监字[2011]387号《监测报告》是否送达给了原告。首先，被告向原告送达《关于某某厂未完成限期治理任务的通报》时，虽然送达回证上并未注明一并送达了该《监测报告》，但从《通报》的内容看，上面使用了该《监测报告》的监测结果，并且《通报》的最后注明有“附件：柳环站监字[2011]387号”一行字，说明该《监测报告》并不是另外一份独立的文件，而是《通报》的附件。其次，从原告在听证会上提出重新监测的申请看，可以推定原告已经收到了该《监测报告》，并知晓该《监测报告》的内容。因此，原告称在复议期间才从复议机关处得到该《监测报告》不是事实。原告应当是在收到被告送达的《通报》时一并收到了《通报》的附件，即柳环站监字[2011]387号《监测报告》。因此，被告并未剥夺原告的知情权，复核申请权。

2、被告未向原告送达《监测报告》即报柳州市人民政府批准关闭原告是否构成程序违法。首先，《监测报告》一经监测机构作出，其监测结果就可以作为认定事实的依据，除非上一级的环境监测机构经复核后对监测数据予以更改或撤销。因此，送达双方当事人并不是《监测报告》的生效要件。其次，被告向柳州市人民政府请示关闭原告的程序属于内部审批程序，而被告将《监测报告》送达给原告，属外部的行政程序，不管内部审批程序如何进行，均不影响外部行政程序中原告权利的行使。也就是说，即使被告已向柳州市人民政府请示关闭原告，但如果原告在收到《监测报告》后的法定期限内提出了复核申请，上一级监测机构同样可以进行复核，不会因为内部审批程序正在进行而受到影响。上一级的监测机构如果改变了《监测报告》的监测结果，那么最终受到影响的也是内部审批程序的结果，而原告在外部行政程序中的实体权利仍然能够得到保障。所以原告的申请复核权并不因被告已向柳州市人民政府请示而受到影响，被告行政程序并不违法。

3、被告是否侵犯了原告的诉讼权。虽然被告在《行政处罚决定书》中告知原告起诉的期限为“三十日内”，违反了《行政诉讼法》关于起诉期限为三个月的相关规定。但原告在接到该《行政处罚决定书》后，依法向广西**护厅提出了复议申请。广西**护厅作出复议决定后，原告不服，又依法提起了行政诉讼。因此，原告已经按照法律规定经过了复议和诉讼的程序，并未因被告在《行政处罚决定书》中告知其只有“三十日”的起诉期限而使其诉讼权利受到影响。原告据此要求撤销《行政处罚决定书》本院不予支持。

4、被告更正《行政处罚决定书》的行为是否违法。首先，《行政处罚决定书》一经作出并送达双方当事人，即发生法律效力。对于生效《行政处罚决定书》漏误更正的期限，法律并无禁止性规定，因此，行政机关可以在发现《行政处罚决定书》的漏误时，及时的予以更正。由于更正行为并不是向原告的取证行为，因此不管原告是否向复议机关提出复议申请，均不影响被告对生效的《行政处罚决定书》作出更正。其次，被告作出的《更正通知书》，只是将原告的起诉期限从“三十日”更正为“三个月”，并未对原具体行政行为作出改变，因此，原告不能针对被告的《更正通知书》重新申请复议或提起诉讼。

5、被告是否剥夺了原告重新监测的权利。原告于2011年11月28日收到被告送达的《监测报告》后，有权在七日内向上一级监测机构提出复核申请，但原告并未提出，应视为原告自动放弃了复核的权利。至于原告在听证会上才提起重新监测的申请，因已超过了七日的申请期限，被告未进行重新监测，其行政程序并不违法。

四、是否允许原告重新监测及鉴定的问题。针对原告在诉讼过程中提出的要求重新监测的请求，首先，监测机构采集水样的时间是2011年10月11日，即使水样保存至今，也早已超过有效期限。其次，原告超过了申请监测的期限，要求重新监测无法律依据。第三、原告要求重新采集水样重新进行监测，但不能举证原告现在外排废水口的水质与2011年10月11日的水质完全一致。因此，本院对原告要求重新监测的申请不予支持。至于原告要求对柳环站监字[2011]387号《监测报告》的合法性、关联性、监测分析方法是否科学等问题进行鉴定，因无法律依据，本院亦不予支持。

综上所述，被告作出的柳环罚字［2012］8号《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照最**法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告某某厂的诉讼请求。

案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。

裁判日期

二○一二年十月八日