王**与剑阁县禾丰乡人民政府、王**、王**林地权属争议一审行政判决书

审理经过

原告王**不服被告剑阁县禾丰乡人民政府（以下简称：禾丰乡政府）于2014年7月21日作出的《关于林地权属争议行政调解决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2014年12月26日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知王**、王**作为本案第三人参加诉讼。本院依法由审判员何**担任审判长、与审判员苟军朝、人民陪审员张**组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人李*、王**、被告剑阁县禾丰乡人民政府委托代理人刘**、王**、第三人王**及其委托代理人王**、第三人王**及其委托代理人王**、王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年7月21日被告剑阁县禾丰乡人民政府对原告王**与第三人王**、王**之间的林权争议作出的《关于林地权属争议行政调解决定书》：（一）、王**与王**林权权属：1、确定权属：王**所占地为王**所有。2、依据：根据查看林权证和现场勘查，根据多次民事调解协议。以王**与王**于2011年8月25日达成协议所确定的疆界和协议内容为依据予以执行。（二）、王**与王**修房纠纷：1、处理意见：王**、王**在所兑土地、林地上建房，不得相互阻扰对方建房。2、双方应按2011年12月27日双方在禾丰**员会主持下达成的协议所确定的界限和兑地范围为依据予以执行。

被告于2013年1月5日向本院提供了作出该具体行政行为的证据（除禾丰乡政府会议记录、调查笔录属原件外，其他证据均是复印件）：1、王**、王**土地房屋所有证2张，证明王**与王**、王**是父子关系，王**由王**收养，载明争议林地边界，是以后林*登记的依据；2、王**、王**1982年林*证存根、王**、王**1995年林*证登记表、2008年11月29日王**林*勘查外业调查表（来源于剑阁县档案馆）、复印的王**2009年2月15日林*证，以证明1982年、1995年、2009年三次林*登记争议林地0.2亩均属王**；3、2009年7月6日王**与王**签订的包产地与林地兑换建房协议、2011年7月3日王**、王**等人签字的两河村委会民事纠纷处理意见、2011年8月25日王**、王**等人签字的民事调解协议、2011年12月27日王**、王**签订的人民调解协议，上述协议证明王**用包产地兑换王**林地建房是双方自愿，后王**对王**兑换的林地主张权利与王**发生争议，经王**、王**现场指认和双方林*档案资料为证，明确王**对争议林地享有权属，王**同意退还因其与王**转让该林地收取王**补偿费400.00元；4、2008年2月15日王**林*勘查外业调查表、王**1995年林*证登记表（来源于剑阁县档案馆）、王**、王**2009年林*证复印件证明争议林地属王**；5、2014年4月18日禾丰乡政府与剑**业局、剑**建局、剑**土局等单位协调处理王**、王**、王**林*权属纠纷会议记录及签到册；6、2013年10月22日禾丰乡政府向县人大常委会报告有关王**信访事项的回复；7、2014年2月21日、2013年10月10日、2013年9月25日、2013年8月5日、2013年3月26日禾丰乡政府处理该林*争议的会议记录；8、2013年4月15日禾丰乡政府向剑阁县群工局报告有关王**信访事项的处理；9、2013年5月6日禾丰乡政府向县林业局报告对王**、王**与王**林*争议的处理；10、2013年10月18日县林业局转县人大常委会要求禾丰乡政府处理王**对其林*证被涂改的申诉；11、禾丰乡政府行政复议答辩状、行政复议立案通知书、行政复议申请书、禾丰乡政府林地权属争议行政调解决定书、2014年6月禾丰乡调处两河村王**、王**、王**矛盾纠纷报送资料；12、剑阁县人民政府剑府复决字（2014）5号行政复议决定书；13、2014年4月19日禾丰乡政府对王**、王**、王**林地、土地纠纷现场办公会会议纪要；14、徐**捺印的地名磷肥厂（农机站）的林地现场示意图；15、禾丰乡政府2013年4月25日对王**、4月26日对王**、王**、王**、4月29日对王**、徐**、10月23日对徐**、2014年3月18日对王**的询问笔录，王**询问笔录证明：2011年8月25日王**与王**达成协议时有乡人大主席张*、党委副书记、纪委书记蒲*、乡林业站孙**、王**、村主任王**、三组组长王**、国土村建所贾*、乡调解办王**等人在场；3、4天后王**到王**家要求按协议更正林*证。徐**询问笔录证明修改王**林*证的过程；王**、王**的询问笔录证明王**与王**在争议地段均有林地且地界相邻；王**的询问笔录证明王**在禾丰乡场镇磷肥厂（农机站）没有林地。上述询问笔录证明林*争议形成过程、王**按其与王**签订的协议持林*证到两河村文书王**处进行更正，由三组组长王**、王**签章，并且乡林业站孙**清楚此事，王**之妻徐**同意退还收取的王**400.00元钱，但无钱未退；16、王**与王**之子王*弘地基发生纠纷示意草图；17、林*争议现场照片10张。18、被告提供的下列证人出庭作证及证言：（1）、禾丰乡两河村的书记王**证实：其在2011年12月27日参与了王**与王**签订的人民调解协议；（2）、两河村三组组长王**证实：2009年7月6日王**先后与王**、王**的妻子徐**签订了民事调解协议，内容是王**的承包田兑换同一林地建房，徐**收取了王**400.00元钱。更正王**林*证一事是王**找了县林业局口头委托禾丰乡林业站处理，要求村组干部参加，2011年8月25日王**、王**到争议林地现场指界，王**的磷肥厂林地与王**农机站林地以电杆为界，双方在民事调解协议上签字，乡林业站孙**等人在场对王**的林*证进行了更正u0026ldquo;其磷肥厂林地南至电杆u0026rdquo;。2011年12月27日，其在王**与王**签订的人民调解协议上签字；3、两河村主任王**证实：2011年7月3日民事纠纷处理意见、2011年12月27日人民调解协议都是双方当事人自愿签字。

裁判结果

原告诉称：被告对本案林地权属争议作出的处理决定，不仅没有事实证据又没有法律依据，程序上存在多处违法，具体表现在：一、本案被告对林地权属争议的处理属行政裁决行为，根据《林木林地权属争议处理办法》第十五条的规定，须由争议一方或者双方书面申请方可启动，而本案中，原告、第三人均未提出书面申请，被告却以迫于原告多次信访、上访就视为原告口头提出了林权争议处理申请，因而主动启动行政确权行为，明显违反法定程序，且口头申请并非法定的申请形式；二、本案争议系原告与第三人王**、王**之间的协议及履行而引发，其民事协议是否合法有效以及履行民事协议发生的争议应依据法定程序，由人民法院或者仲裁机构审查确认，而被告违背行政机关职权法定原则对平等民事主体之间的民事协议进行行政确权，显然超越法定职权；三、被告在未收到任何一方当事人的书面申请，也没有向另一方当事人送达申请书副本，就作出行政处理决定，实际上就剥导了法律规定当事人享有的陈**、申辩权及提供证据的权利。四、被告作出的行政处理决定不符合《林木林地权属争议处理办法》第十九条及《四川省林权纠纷调处办法》第三十二条规定的决定应当包括的内容；五、被告作出的处理决定依据是于2011年12月27日原告与第三人王**签订人民调解协议书及2011年8月25日王**与王**达成的协议，其协议基本内容是：王**用自有承包地兑换王**本案争议林地，王**不得阻挠。因我国实行严格的耕地保护制度，该协议明显违反了《土地管理法》的强制性规定应属无效，被告依据该无效协议作出的确权行为，也应自始无效。另外，被告两河村委会无法定职权，就依据王**与王**达成的林权变更协议对王**的林权证中载明的争议林地更正至王**名下，进而被告依据无效涂改后的内容作出该处理决定，明显缺乏证据，同时也侵犯了王**原对本案诉争林地享有的林权；六、被告所作出的具体行政行为与王**有法律上的利害关系，但被告未向王**送达该行政决定，客观上剥导了王**申请行政复议、提起行政诉讼的权利。综上，请求法院依法判决撤销被告于2014年7月21日作出的《关于林地权属争议行政调解决定书》，并责令被告重新作出具体行政行为，本案受理费由被告承担。

原告王**为证明自己的诉称观点，向本院提供的证据材料（均系复印件）有：1、2009年7月6日王**与王**之妻徐**签订的民事纠纷调解协议，证明王**自愿将其位于禾丰场镇剑南路边的盖边林地转让给王**建房，王**补偿王**人民币400.00元；2、2009年7月6日王**与王**签订的民事调解协议，证明王**经与王**协商用前述包产地两间兑换王**盖边林地，两人相互使用兑换后的土地建房，但与第1号证据的协议内容矛盾冲突，王**称不知该协议内容就在协议上签字。

被告禾丰乡政府辩称，根据《森林法》第十七条规定，个人之间的林权争议由乡人民政府处理，因此被告具有依法处理第三人王**与王**之间林权争议的行政职权。虽本案原告分别与王**、王**签订协议，分别以其包产地、400元钱兑换王**、受让王**的同一林地用于建房，但经过被告充分调查了解及依据1995年林权档案资料可以证明王**对争议林地享有林权，为此王**、王**于2011年8月25日经协议确认，王**据此协议对其2009年林权证依法进行了更正，恢复了王**对争议林地的权属。同年12月27日，王**、王**再次签订包产地与林地兑换的建房协议。被告正是依据争议当事人于2011年8月25日、2011年12月27日自愿达成的协议所作的林权处理决定，因此被告作出的林地权属处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，且经剑阁县人民政府于2014年10月17日作出的剑府复决字（2014）5号行政复议决定书予以维持。因此请求驳回原告的诉讼请求。

第三人王**称：我与王**的林地均位于禾丰乡场剑南路边，疆界相邻，靠普安镇方向0.1亩林地属王**，靠白龙方向0.2亩林地属我，在1980年代落实林权两制和1995年换发林权证，均进行了林权登记，2009年2月更换给我的林权证仍无变动，对上述林地双方各自管理使用，并无争议。2008年地震后，原告王**欲修建街房，因其承包地在我的林地下边并相连必须占用我的林地，在村委会干部协调下原告与我签订了用其承包地兑换我的林地、各自建房的协议，2011年我在兑换所得的原告的承包地打地基建房时，原告以建房林地我不具有使用权为由出面阻止，自此双方均停止建房。我到剑阁县林业局反映此事，剑阁县林业局答复以1995年林权证为依据由禾丰乡林业站处理，经禾丰乡林业站及村、组干部调查，2011年8月25日，我与王**现场指认林地疆界，明确四至边界，并达成协议，王**将其持有的林权证拿到禾丰乡政府由我村文书及组长当场更正。2011年12月27日，原告与我再次达成互换林地、耕地的建房协议。但事后原告继续阻止，导致双方停止建房至今。后经禾丰乡政府作出处理，原告仍不服。我认为，被告的林地权属争议处理决定合法，应予维持，请求驳回原告诉讼请求。

第三人王**为证明自己的述称观点，向本院提供的证据材料（均系复印件）有：1、2011年8月25日王**与王**签订的对争议林地重新指界、更正王**2009年林权证的登记错误的民事调解协议；2、2009年7月6日王**与王**签订的承包地与林地互换的协议；3、2011年12月27日在禾丰乡政府干部的参与下王**与王**再次签订的承包地与林地互换的协议；4、1995年8月18日王**林权证，证明王**对争议林地享有林权；5、2009年2月15日王**林权证，以证明2009年9月10日补记争议林地。6、第三人王**申请出庭作证的证人禾丰乡两河村三组王**证实王**与王**的林地相邻，是以电杆为界，普安方向林地属王**，白龙方向林地属王**。7、2015年7月27日第二次开庭其提供的王**、王**、王**证明一份，证明王**对争议林地享有林权。

第三人王**述称：2009年7月6日我与王**签订将我的林地转让给王**的民事调解协议，该协议合法有效。被告是在我两河村文书私自将我的林地也是本案争议林地从我的林权证上注销的前提下，才作出了处理决定，我对该处理决定不服，请求法院撤销。

第三人王**为证明自己的述称观点，向本院提供的证据材料（均系复印件）有：1、王**1995年林权档案资料，证明王**林权登记错误的事实；2、王**2009年林权证，证明王**地名为u0026ldquo;磷肥厂u0026rdquo;的林地更正后为南至电杆，是无权更正的人进行了更正，并缩小了该林地面积。3、2015年7月27日第二次开庭其提供的王**的证明，证明争议林地不属王井章的。

庭审质证时，原告对被告提供的证据质证认为，对1号证据真实性无异议，王**、王**分别继承了王**的林地八卦岩、王**的林地猪曹角，原告用承包地兑换的林地是八卦岩，也是原告建房的林地。2号证据中王**1995年林权证登记表虽来源于县档案馆，其记载的地名磷肥厂面积0.1亩、南至电杆登记有误，与王**持有2009年林权证登记不一致。2011年7月3日两河村委会民事纠纷处理意见是真实的，不能达到被告主张的用来与王**承包地兑换的林地就是王**的证明目的，不能作为王**、王**处理林权争议的依据。2009年7月6日的王**分别与王**、王**签订了民事调解协议，是针对同一林地的处分，被告无权确认其中一个协议的效力。2011年11月27日的人民调解协议书是真实的，合法的，但不能作为被告作出的林权争议的依据。王**2009年林权证表明对本案争议林地不享有林权。有关行政机关要求被告处理林权争议的函件不是被告启动林权争议处理的法定理由，应当由当事人提出申请方可依法处理。对会议记录的真实性提出质疑，被告提供的询问笔录不具有客观性，也不能作为其作出林权处理决定的依据。对照片、林地现场示意图中王**用其承包地兑换林地是谁的有异议，其他无争议。第三人王**对被告提供的证据没有异议。第三人王**认为2011年8月25日民事调解协议是其签字，但是不知道协议内容。被告2013年在县档案馆提取的林权档案资料和其持有的林权证不一致，王**更改了其2009年的林权证。

被告、第三人王**、第三人王**分别对原告提供的证据进行了质证，被告认为：王**先与王**签订协议，王**妻子提出异议，经该组组长协调王**才与王**之妻徐**签订协议并给钱400.00元。第三人王**认为：对其与王**签订的协议没有异议，对王**与王**之妻徐**签订的协议不清楚。第三人王**认为：他当时不在家不清楚王**与其妻徐**签订协议，但王**给钱是事实。

原告、被告、第三人王**分别对第三人王**提供的证据进行质证，原告认为：王**1995年林权证已在2009年换发林权证不具有法律效力，王**与王**签订的协议真实性无异议，合法性有异议。2011年8月25日王**与王**签订的民事调解协议无异议。被告认为：王**1995年林权证、三份调解协议均是真实、有效的。王**认为：2011年8月25日的调解协议他是以在场人的身份签字。

被告、原告、第三人王**分别对第三人王**提供的证据进行了质证，被告认为：对王**u0026ldquo;磷肥厂u0026rdquo;的林地进行更正，达到了与其1995年林权证上载明的该林地面积相符，也与王**签订的民事调解协议证明的面积相一致。王**认为：王**u0026ldquo;磷肥厂u0026rdquo;林地面积仅有0.1亩。原告没有异议。

经庭审质证，被告提供的对王**的询问笔录第三人王**提供的王**的证明以及第三人王**提供的王**、王**、王**的证明本院不予认定外，被告、第三人王**、王**提供的其他证据以及原告提供的证据，符合证据真实性、关联性，本院予以确认。

本院根据上述有效证据认定以下事实：王**与王**争议林地位于剑阁县禾丰乡集镇剑南路靠河方向田岩至公路之间的地段，王**的承包地位于靠河边与该块林地相接。被告提供的来源于剑阁县档案馆王**1995年剑阁县林权登记表（NO.46号）载明：u0026ldquo;农机站后u0026rdquo;面积0.2亩，东公路，南蒲文会界，西河心，北洪章界。王**1995年剑阁县林权登记表（NO.4号）载明：u0026ldquo;磷肥厂u0026rdquo;面积0.1亩，东至油库，南至电杆，西至河心，北至荣章山界。

2009年换发林权证时，给王**、王**的林权证上重复填写了这段林地，其具体情况是：王**持有的2009年2月15日剑林证字（2009）第51082304100134号林权证中一份森林、林木、林地状况登记表载明：王**于2009年9月10日按95年林权证补记u0026ldquo;农机站u0026rdquo;林地：东齐公路岩，南文会界，西河边，北王洪章界。王**持有的2009年2月15日剑林证字（2009）第51082304100148号林权证中一份森林、林木、林地状况登记表载明：u0026ldquo;磷肥厂u0026rdquo;西至；东王**房后盖仑，南至王**新房南墙为界，西至河心，北至王**山林界、抽水房。

被告提供的来源于剑阁县档案馆的林权资料：1、2008年11月29日王**林权勘查外业调查表：八卦岩（磷肥厂）林地：东至油库，南至电杆，西至河边，北至王**责任山；2、2008年2月15日王**勘查外业调查表：农机站林地：东至公路岩，南至文会界，西至河边，北至王洪章界。

2009年7月6日，王**与王**在禾丰**民委员会的主持下签订了如下协议：王**将自己的包产地做房基地靠公路边占用盖边，经双方王**、王**共同协议，将盖边转让给王**，所有权、使用权归王**所有；王**自愿将包产地转给王**建房地基使用，在耕种期间属王**耕种，不论何时王**提出通过审批后要建房，王**必须给王**拿出建房地基两间；具体界限是：靠南边（王**现有房基边柏树为界）以北是王**的；南边王**现有房基边柏树为界，柏树属王**所有顺南直下属王**所有；在更进一步说明，王**用包产地基两间兑换盖边，盖边兑换王**的房基两间。同日，在两河**员会的主持下王**与王**之妻徐**达成了另一份民事纠纷调解协议：王**自愿让给王**建房地基盖边转让给王**，方向是靠北边王**现有房基两间边两米，自愿转让王**，所有权、使用权归王**使用、所有；在转让基础上，王**自愿付给王**（徐**）肆佰元现金作为一次性的彻底补偿。

王**、王**在履行协议各自先后建房过程中，因被兑换的林地权属争议造成双方停止建房。被告会同禾丰**委员会多次组织王**、王**、王**调解，分别于2011年8月25日、2011年12月27日达成了调解协议，其中王**与王**于2011年8月25日就农机站、磷肥厂一段林地边界争议达成的协议内容是：1、王**：该段*齐公路界，南齐蒲文会界，西**，北齐王洪章界；2、王**：该段*齐油库，南至电杆，西**，北齐王云章界；3、双方争议的是王**北界、王**南界；4、通过双方当事人，按原有林*依据和按现在实际现场，双方共同认定现有江界王**是东齐公路界，南齐徐*清新修北墙，西齐电杆（王**住房北墙）；王**东齐油库，南齐电杆（王**住房北墙），西**，北齐王荣章界；5、经双方当事人按原有林*依据和现有实际现场上述界限明确无误；6、通过林业部门、村、组干部，双方当事人实地分化，双方同意上述再次明确的江界为准，立约为据。事后，王**持其2009年林*证到禾丰乡两河村文书王*国家，由王*国对其林*证载明的u0026ldquo;磷肥厂u0026rdquo;林地南至王**新房南墙为界更正为南至电杆，由禾丰乡两河村文书王*国和两河村三组组长王**加盖印章。2011年12月27日由禾丰**委员会组织王**与王**就自留责任山与承包土地修建房屋宅基地纠纷达成协议：1、双方同意对换自留山与包产地；2、王**现有砖房两间后齐河心属王**所有；3、王**现有宅基地两间前齐剑南路，后齐河心属王**所有。上述两份协议，王**、王**、王**对协议内容没有异议且签字认可，禾丰**委员会据此制作调解协议书并加盖了调委会印章。同时王**、王**出庭证实以及禾丰乡林业站对王*国询问笔录证实了2份调解协议的真实性。事后，王**、王**反悔，2013年4月10日王**以与王**发生林地纠纷要求中**县委群众工作局解决，同年10月10日，王**以村文书私自涂改其林*证向剑阁**委会信访，有关机关要求被告调查处理，后经被告多次协调处理未成，2014年4月18日被告在剑阁县群工局、剑**业局、剑**建局、剑**土局等单位的参与下主持召开王**、王**、王**林*权属争议协调会，经协商，最终未达成一致意见。2014年7月21日被告禾丰乡政府作出的《关于林地权属争议行政调解决定书》，王**不服，于2014年8月19日申请复议，2014年10月17日，剑阁县人民政府作出剑府复决字（2014）5号行政复议决定书予以维持。后王**诉来本院，请求依法判决。休庭后，经本院于2015年5月6日、7月27日主持庭外协调，林*争议当事人未达成协议。

本院认为：2009年原告王**欲在自己包产地内修建街房，势必要占用与包产地相接的林地，因而引发了第三人王**、王**对林地权属纷争，王**、王**分别与原告签订协议的方式主张该林地的使用权，原告、王**按其双方签订的包产地、林地兑换协议建房时，均受到争议对方的阻止，导致其向有关部门不断信访、上访，被告禾丰乡政府知悉后，因其具有《森林法》第十七条规定的处理个人之间林权争议的行政职权，因此启动处理王**和王**之间林权争议的程序，并不违反法律规定，原告认为被告应当依照《林木林地权属争议处理办法》第十五条的规定，须由争议一方或者双方书面申请方可启动林权争议处理程序的辩解理由不能成立。关于原告认为其未收到被告送达任何争议一方当事人的林权争议处理申请，就剥夺了其享有的陈**、申辩权及提供证据的权利的问题，对此本院认为，被告在单独或者与相关部门多次调解进而处理本案林权争议过程中，在剑阁县档案馆调取了争议双方的林权档案资料，走访了群众，实地勘验了争议林地现场，充分了解了争议当事人的诉求和辩解，收取了争议当事人提供的证据。虽存在程序瑕疵，但并未剥夺争议当事人享有的程序性权利。二是原告认为被告无权对其与第三人王**、王**以及王**与王**之间的签订的民事协议进行行政确认的问题，本院认为，上述协议均是被告主持争议当事人自愿达成，被告具有处理个人林权争议的职权，对此协议以行政处理决定的形式予以行政确认并不是滥用行政职权的行为。但被告在确认上述协议作出林地争议权属处理决定时存在违反法律规定的下列情形：一是没有写明确认协议效力的理由和所适用的法律、法规；二是处理决定明确了王**对王**所占林地享有使用权，被告作出此处理决定的根据是剑阁**民委员会依据王**与王**于2011年8月25日签订的林权变更协议以及其调取的保存于剑阁县档案馆的王**、王**的林权档案资料对王**的林权证中载明的争议林地进行了更正，确认使用权人为王**。对此本院认为，依照《中华人民共和国森林法》第三条第二款u0026ldquo;国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。u0026rdquo;及《中华人民共和国森林法实施条例》第六条u0026ldquo;改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。u0026rdquo;之规定，变更林权登记机关是县级人民政府，因此，被告对争议林地使用权的变更、确认行为属超越职权，同时被告依据确认争议林地使用权人为王**继而作出u0026ldquo;王**、王**在所兑土地、林地上建房u0026rdquo;也是违反法律规定的具体行政行为。三是被告作出林权争议处理决定已确认王**为该林权争议的当事人，但其未依照《林木林地权属争议处理办法》第二十一条的规定，向王**送达文书。综上，被告作出的林权争议处理决定，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序、超越职权。据此，依照《中华民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）、（四）之规定，判决如下：

撤销被告剑阁县禾丰乡人民政府于2014年7月21日作出的《关于林地权属争议行政调解决定书》。

本案受理费50.00元，由被告剑阁县禾丰乡人民政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省**民法院。

裁判日期

二〇一五年八月十四日