沈**与诏安县城乡规划建设局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人沈**因规划行政许可纠纷一案，不服诏安县人民法院（2015）诏行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈**及其委托代理人杨**，被上诉人诏安县城乡规划建设局的委托代理人吴**、沈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，沈**于2011年11月10日通过拍卖购得诏安县南**良社区文化古街六角埔收储用地10号地10007号地块，于2014年2月20日取得诏国用（2014）第12864号《国有土地使用证》。后沈**未办理《建设工程规划许可证》即在该地块上进行建房，房屋层数为三层半，并开设南、北门各一个。2013年5月14日，诏安县城乡规划建设局对沈**作出诏建罚字（2013）第067号《行政处罚决定书》，主要内容如下：一、处以罚款8198元；二、补办《建设工程规划许可证》；三、责令自行堵塞北面门。沈**因不服该处罚决定中的“责令自行堵塞北面门”而申请行政复议，诏安县人民政府于2013年8月30日作出诏政复决（2013）4号《行政复议决定书》，维持诏建罚字（2013）第067号《行政处罚决定书》。对此，沈**既未提起行政诉讼，亦未履行自行堵塞北门的处罚决定。另查明，2014年8月4日，沈**向诏安县城乡规划建设局申请补办《建设工程规划许可证》，并提出楼层层数为三层半以及开设北门的请求，其先后2次提交了相关申报材料，诏安县城乡规划建设局依法受理了该申请。2014年9月18日，诏安县**办公室发布通告，载明“业主：沈**，住址：南**良社区文化古街六角埔收储用地10号地10007号，层次：新建第一至三层，允许开门位置：南面开卷帘门”等内容。2014年9月28日，六角埔收储用地9、10号地周边住户申请听证。2014年9月30日，诏安县城乡规划建设局作出行政许可决定延期通知书，并进行听证公告、送达听证通知书，于2014年10月11日举行规划行政许可听证会。2014年10月17日，诏安县城乡规划建设局作出建字第350624201425133号《建设工程规划许可证》，载明“建筑层数：建三层；允许开门位置：南面开卷帘门”等内容，并针对楼层层数为三层半以及开设北门的申请事项另行作出《不予行政许可决定书》，于2014年10月20日送达沈**。此外，原诏安县建设局（现为“诏安县城乡规划建设局”）于2011年9月26日作出的《诏**投公司六角埔及安居南侧收储用地建设工程规划管理规定》明确规定，六角埔收储用地的建筑层数为三层，其中10号地的用地性质为商住用地。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，诏安**建设局具有管理本行政区域内的城乡规划工作的法定职权，故其作出被诉具体行政行为的主体适格。本案中，沈**申请楼层层数为三层半，不符合《诏安县城投公司六角埔及安居南侧收储用地建设工程规划管理规定》对建筑层数作出的“六角埔收储用地：三层”的规划条件。因此，诏安**建设局以沈**申请楼层层数为三层半，与原规划条件不符为由，就该事项作出不予行政许可决定，并无不当。沈**认为如果仅建三层房屋，日照、采光将无法达到标准，但未提供相关证据加以证实，不予支持。至于沈**申请的开设北门事项，诏安**建设局组织规划行政许可听证，在充分听取相关当事人意见的基础上，从规划管理技术规范等方面，对沈**的该申请事项进行综合考量，以沈**建筑物南面已临10米宽道路并设有卷帘门，足以满足其出入通行需要为由，就该事项作出不予行政许可决定，亦无不当。诏安**建设局作出的《不予行政许可决定书》，符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定。沈**提出诏安**建设局未说明和适用有关控制性详细规划和规划条件的实体依据，因而适用法律错误以及违反公平、公正行政许可原则的主张不能成立，不予采纳。诏安**建设局经受理、审查、听证后，对沈**申请的楼层层数为三层半和开设北门等事项作出了《不予行政许可决定书》。虽然该《不予行政许可决定书》未载明作出的时间，仅有沈**的签收时间，违反了《福建省行政执法程序规定》第三十七条第（五）项的规定，但鉴于被诉具体行政行为经听证程序后作出，并未对沈**的陈述、申辩等权利造成实质性的影响，故属程序瑕疵。综上所述，诏安**建设局对沈**作出的《不予行政许可决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。沈**的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回沈**的诉讼请求。本案受理费50元，由沈**负担。

上诉人诉称

宣判后，沈**不服向本院提起上诉。其主要上诉理由是：1、原判决认定事实不清，证据不足。被上诉人是否许可上诉人的申请应当遵循法定的程序和标准。上诉人通过竞买取得的建设用地是商住地，为了通行便利和财产安全的需要，完全存在开设前后门的必要。被上诉人不许可上诉人开设后门的申请，并没有提供证据证明其在作出行政许可过程中从规划管理技术规范等方面对申请事项进行综合考量、涉及什么层级的规划管理技术规范，并且无视《城市居住区规划设计规范》规定的规划设计应遵循的基本原则，属滥用职权。2、被上诉人作出的《不予行政许可决定书》主要证据不足，适用法律、法规错误，应予以撤销。被上诉人适用的依据主要是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，但是，被上诉人对于不予许可开设北门的事项没有任何法律依据。3、被上诉人作出的《不予行政许可决定书》违反法定程序。本案中，虽然被上诉人在作出《不予行政许可决定书》之前已组织了听证，召集上诉人和利害关系人进行申辩和质证，形成了听证笔录，但是，被上诉人在组织和召开听证过程中存在违反法定程序的情形：首先，被上诉人在组织听证前没有依照《建设行政许可听证工作规定》公布确定利害关系人及告知上诉人参加听证的利害关系人的身份和范围；其次，被上诉人在原审证据中并无关于听证主持人和记录员是否具备从事听证工作的相应资格的材料；再次，本案中并没有听证报告和提出行政许可建议。听证程序不规范，只听不证。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，所作不予许可决定主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，请求依法予以撤销，并支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人诏安县城乡规划建设局答辩称：上诉人基建时开设北门，行政机关作出自行堵塞北门的行政处罚决定后，上诉人申请行政复议，诏安县人民政府作出维持该行政处罚决定的行政复议决定，上诉人并无异议；而且上诉人建筑物南面已临10米宽道路并设有5米宽卷帘门，足以满足其出入通行需要。因此，上诉人要求开设北门，缺乏事实和法律依据。被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款和《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，作出不予行政许可的书面决定，合法有据。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，双方当事人在原审中提交的证据、依据均已随案移送本院，并经庭审举证、质证。

双方当事人对原审判决查明的事实均没有异议。

二审庭审中，上诉人沈**又向本院提供如下证据：1、徐**房产证；2、徐**的建设工程规划批建书附件。上述证据欲证明在县城六角埔地段的商住地，即使两幢楼距只有3米也可以开设后门。对此，被上诉人质证认为，上述两份证据没有原件，真实性有待确认。且徐**的土地使用权类型是划拨，与本案类型不一样。而徐**的房产地点并不在六角埔。本院认为，上述证据没有原件，真实性无法认定；且经本院现场查看，上述证据所欲证明的事项与本案也不具有关联性，故不予采纳。

本院经审查，确认原审认证正确，审判程序合法。对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”上诉人申请楼层层数为三层半，因与原诏安县建设局关于《诏安县城投公司六角埔及安居南侧收储用地建设工程规划管理规定》的规划条件不符，故被上诉人就该事项作出不予行政许可决定，并无不当。上诉人沈**因未办理《建设工程规划许可证》即进行建房，并开设南、北门各一个，对此，诏安县城乡规划建设局已对其作出罚款、补办《建设工程规划许可证》及责令自行堵塞北面门的行政处罚决定。后沈**提起行政复议，诏安县人民政府经复议维持了该行政处罚决定，沈**在法定期限内未对此提起行政诉讼。现沈**申请补办《建设工程规划许可证》，并要求开设北门，被上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，依法组织了行政许可听证，虽然，被上诉人举行听证过程中存在不合规范的情形，但被上诉人还是在充分听取当事人和相关利害关系人意见的基础上，经综合考量，提出上诉人沈**的房屋南面已临10米宽道路并设有卷帘门，已足以满足其出入通行需要为由，就该事项作出不予行政许可决定，该决定符合《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款之规定，并无不当。上诉人提出被上诉人违反《城市居住区规划设计规范》规定的规划设计应遵循的基本原则，属滥用职权，所作出的《不予行政许可决定书》存在认定事实不清、主要证据不足，适用法律、法规错误，且程序违法，请求予以撤销的上诉理由依据不足，不能成立，不予支持。一审判决并无不当，应予维持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人沈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月十八日