清远市清城区龙塘镇长冲村民委员会何*、元岭岗、东风村民小组与清远市清城区人民政府行政许可纠纷二审行政裁定书

审理经过

上诉人清远市清**民委员会何屋村民小组（下称何屋村民小组）、清远市清**民委员会元岭岗村民小组（下称元岭岗村民小组）、清远市清**民委员会东风村民小组（下称东风村民小组）因与被上诉人清远市清城区人民政府行政许可纠纷一案，不服广东省**民法院作出的（2014）清中法行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院认为

原审法院认为：原告何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组以审批长冲大坑水库区内的土地给第三人作临时用地的行政行为违法、第三人违法使用农用水库的土地作建设土地等为由，以清远市清城区人民政府为被告、以清远**有限公司为第三人向原审法院提起诉讼。被告及第三人在答辩期内提出异议，认为本案被告不是作出行政行为的行政机关、主体不适格、原告超过起诉期限、原告的起诉未经法定议事程序等，请求驳回原告的起诉。因此，本案现需要先审查的是程序上的问题。

首先，原告是否具备起诉资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”原告以其曾出地、出力参与建造并且又是长冲大坑水库的用益物权人，行政机关批准第三人临时占用长冲大坑水库的水面、周围的土地进行建设侵犯其合法权益等为由，提起行政诉讼，符合上述法律的规定。虽然《中华人**委员会组织法》中有“属于涉及村民小组集体利益的重大事项，应当经村民小组会议讨论决定”等规定，原告也没有提交其已经民主议事程序的证据，但本案原告提交的行政起诉状、授权委托书、长**委员会的证明上，分别盖有三个原告村民小组的公章、各村民小组成员的签名、村民委员会证明各村民小组的户数的情况，说明原告提起行政诉讼已经征得村民小组各成员的同意。因此，原告具有起诉的资格。被告及第三人对该问题的主张，理由不能成立，不予支持。

其次，原告的起诉是否已经超过了法定期限的问题。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原广东清远经济开发区农林水局虽然在2011年10月24日作出的清开农（2011）32号《关于龙塘镇长冲村委东加布五条自然村有关信访问题的答复》中，已向长冲村委东加布五条自然村告知该局许可“北部万科城”项目临时占用大坑水库部分库容的事实，但该答复并未告知原告起诉的权利和起诉的期限，因此原告就涉案行政行为的起诉期限应适用5年的起诉期限，起诉期限从原告2011年10月24日知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起至2016年10月23日止。原告2014年10月24日向原审法院提起诉讼时并未超过法定的5年起诉期限。被告及第三人认为应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的3个月的起诉期限，理由不充分，不予支持。

再次，关于本案被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最**法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；……”另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”《最**法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：（一）被告为县级以上人民政府的案件，……”本案中，从原告、被告、第三人提交的证据材料的内容看，清开农（2010）28号《关于同意修缮拓宽大坑水库大坝的批复》和清开农（2011）26号《关于对清远**有限公司建设施工通道临时占用大坑水库水面的批复》是由广东清**农林水局作出的行政行为，由于体制的变更，该局的行政职能已经撤并到清远市清城区水务局，根据上述法律规定，原告应以清远市清城区水务局作为被告到被告所在地的基层法院提起行政诉讼。原告就本案的行政行为以清远市清城区人民政府为被告提起行政诉讼，属于被告不适格。被告及第三人该答辩意见理由充分，予以采纳。原审法院开庭时，已经按《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定就该问题向原告进行了释*，告知原告变更被告，原告明确表示拒绝变更。因此，本案依法应裁定驳回原告对清远市清城区人民政府的起诉。

综上所述，被告及第三人的答辩意见部分有理，对其有理部分依法予以支持。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第二十三条之规定，裁定：驳回原告何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组以审批长冲大坑水库区内的土地给第三人作临时用地的行政行为违法、第三人违法使用农用水库的土地作建设土地等对被告清远市清城区人民政府的起诉。

上诉人诉称

何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组不服一审裁定提起上诉称：清远市清城区人民政府是继续行使原清远经济开发区职权的单位，2012年4月原广东清远经济开发区农林水局管理水利的职责划给清远市清城区水务局负责是受清远市清城区人民政府的安排，清远市清城区水务局不是本案适格的被告。清远市清城区人民政府许可长冲大坑水库区内的土地给清远**有限公司作临时用地的行为违法。综上，请求二审法院撤销原裁定，责令原审法院受理本案。

被上诉人辩称

被上诉人清远市清城区人民政府二审答辩称：1、何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组诉请撤销的“审批长冲大坑水库区内的土地给清远**有限公司作临时用地”的行政行为是原广东清**农林水局在清开农（2011）26号《关于对清远**有限公司建设施工通道临时占用大坑水库水面的批复》中作出的，我府不是本案的适格被告。2、原广东清**农林水局的水利行政管理职责因体制改革划给了我府负责水利行政管理的工作部门行使，何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组不服被诉的具体行政行为应向基层人民法院提起诉讼。原审法院在何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组不同意变更被告的情况下，裁定驳回何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组的起诉正确。3、何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组是基层群众性自治组织，未经村民小组会议授权，其负责人无权以村民小组名义提起诉讼。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。

原审第三人清远**有限公司二审未提交书面答辩意见。

本院查明

本院二审查明，何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组向原审法院起诉称：长冲大坑水库是1957年期间由何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组无偿提供土地和人力建造为公益性水库，水库主要以抗洪灌溉为主，水库所占用的土地大部分原是何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组集体所有。清远市清城区人民政府审批长冲大坑水库内的土地给清远**有限公司作临时用地。2011年间，清远**有限公司以经审批临时用地为名，将长冲大坑水库内的土地面积约50％填平作建设房地产使用。2011年，何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组发现长冲大坑水库被分为三格作房地产的景湖使用，水库周边的部分土地和库区内大部分土地被填平建了商品楼，原农民自由灌溉使用的道路也被封闭，大部分水田被迫弃耕，这些行为侵犯了其作为用益物权人的合法权利。清远**有限公司在水库区内填土建筑没有办理相关手续，其使用水库内的土地不符合建设用地规划，其违章建筑物应依法拆除。清远经济开发区已撤销，继续行使其职权的行政机关是清远市清城区人民政府，理应列清远市清城区人民政府为被告。综上，请求原审法院：1、判令清远市清城区人民政府审批长冲大坑水库区内的土地给清远**有限公司作临时用地的行为违法并予以撤销，恢复长冲大坑水库区的原貌；2、判令清远**有限公司依法拆除违章建筑，恢复水库的所有功能；3、诉讼费由清远市清城区人民政府和清远**有限公司承担。

本院另查明，2011年9月7日，广东清**农林水局对清远**有限公司作出清开农（2011）26号《关于对清远**有限公司建设施工通道临时占用大坑水库水面的批复》，主要内容为：“根据龙塘镇政府的意见和清远市水**有限公司设计的《清远市高新区大坑水库穿库公路工程防洪可行性研究报告》、《清远市高新区大坑水库穿库公路工程施工图纸》以及你司的申请函，原则上同意你司临时占用大坑水库部分库容修建施工临时通道，有效期为两年。工程完工后需将工程竣工验收鉴定书报我局备案。”

2008年9月16日，清远**委员会作出清机编（2008）11号《关于印发〈广东省清远经济开发区（扶贫经济开发试验区）管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，明确广东清**理委员会是清远市人民政府的派出机构，其内设机构农林水局负责辖区内的农业、林业、水利等工作。2011年10月25日，清远市**制委员会作出城区机编（2011）73号《关于印发〈清远**水务局主要职责、内设机构和人员编制规定〉的通知》，设立清远**水务局为清远市清城区人民政府的工作部门，负责有关水利管理工作。2012年4月24日，中共**办公室印发了清*（2012）12号《中**市委、清远市人民政府关于清远经济开发区管理体制改革的意见》，该意见明确清远经济开发区的农林水等社会事务交由清城区负责管理，清城区承接清远经济开发区原农林水局承担的农业、林业、水利等职责。2012年4月26日，清远**委员会作出清机编（2012）4号《关于印发〈广东清**理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，明确将原清远经济开发区管理的社会事务如农业、林业、水利等职责任务划给清城区政府相关部门。

本院认为

本院认为：本案系行政许可纠纷，二审争议焦点为清远市清城区人民政府是否具有被告的主体资格。

《中华人民共和国水法》（2002年修订）第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第十三条第二款规定：“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”上述规定明确了我国水资源管理工作属于县级以上地方人民政府水行政主管部门的行政职责范围。广东清**理委员会是清远市人民政府的派出机构，其内设机构原广东清**农林水局负责清远经济开发区内的水利等事务；清远**水务局是清远市清城区人民政府负责该区水利工作的工作部门。2014年，广东**开发区因体制改革和职能调整，原广东清**农林水局被撤销，其有关水利的职责划给清远**水务局，以上事实有清机编（2008）11号、城区机编（2011）73号、清*（2012）12号、清机编（2012）4号等文件予以证实。本案中，何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组认为清远经济开发区审批涉案大坑水库的土地给清远**有限公司作临时用地的行为侵犯了其合法权益，因清远经济开发区已撤销，继续行使其职权的行政机关是清远市清城区人民政府，遂以清远市清城区人民政府为被告提起本案之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第二十五条第五款规定：“行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组所诉的行政许可行为是广东清**农林水局以清开农（2011）26号《关于对清远**有限公司建设施工通道临时占用大坑水库水面的批复》的形式所作。根据上述规定，何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组对原广东清**农林水局作出的行政许可行为不服，应以清远**水务局为被告向清远**民法院提起行政诉讼，何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组以清远市清城区人民政府为被告向原审法院起诉没有法律依据。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；……”原审法院已向何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组释明了其错列被告的情况，但其仍拒绝变更被告。因此，原审法院裁定驳回其起诉并无不当，本院依法予以维持。何屋村民小组、元岭岗村民小组、东风村民小组的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院依法予以驳回。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月八日