东莞**有限公司与东莞**护局环境保护行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人**有限公司（以下简称“康**公司”）因与被上诉人东莞**护局（以下简称“东莞环保局”）环保行政许可纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第259号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2014年10月13日，康*娱乐公司向东**保局提交《环境影响登记表》，要求对其在东莞市东城区岗贝新世界花园B区（鸿景台）商铺B1012号至B1018号从事娱乐KTV、歌舞厅及餐饮服务项目进行环境影响审批。东**保局收到申请材料后，于当日向康*娱乐公司出具《办理事项通知书》，承诺回复日期为2014年10月22日。2014年10月31日，康*娱乐公司认为东**保局逾期未作出任何回复，东**保局存在行政不作为，向原审法院提起行政诉讼，请求责令东**保局作出审批意见，受理案号为（2014）东一法行初字第125号。2014年12月2日，康*娱乐公司向原审法院提交《撤诉申请书》，认为东**保局已于2014年12月2日，以东城环建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》函复康*娱乐公司，申请撤回（2014）东一法行初字第125号一案的起诉。康*娱乐公司不服东**保局作出上述回函，于2015年4月17日向原审法院提起行政诉讼。

原审法院认定以上事实的证据有：1.东**建（2014）10556号《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》及送达回执；2.（2015）东一法行初字第62号案《答辩状（东莞环保局）》第二页《关于东莞**有限公司退件说明》（东**建（2014）10481号）；3.《建设项目环境影响登记表（项目名称：东莞**有限公司）》；4.《东莞立创华科检测技术**公司检测报告（LCDE14081909）》；5.《东城环境保护分局建设项目审批回执（编号：S1-19）》；6.《东莞市**城分局办理事项通知书（受理编号：20140033863）》；7.**公司企业法人营业执照复印件及企业机读档案登记资料；8.粤莞名称变核内字（2013）第1300378971号《公司名称核准变更登记通知书》；9.《东莞市**限公司公司变更登记审核表》；10.《有限责任公司变更登记申请书（注册号：441900000102142）》；11.《东莞**有限公司股东会决议》；12.《东莞市**有限公司住所（经营场所）产权证明》；13.东莞市**有限公司企业机读档案登记资料；14.《东莞市**城分局办理事项通知书（受理编号：20140044427》、东**建（2015）10029号《关于东莞**有限公司改建项目环境影响报告表审查意见的函》及其直接送达的送达回执、相片，见证人黎*的身份证复印件、物业公司证明、邮寄送达证明材料、公告送达的相片；15.环发（1999）178号《关于公布﹤建设项目环境影响报告表﹥（试行）和﹤环境影响登记表﹥（试行）内容及格式的通知》；16.《建设项目环境影响评价技术导则》；17.东环办（2012）10号《关于印发东莞市环保局建设项目环境影响技术评估工作规范（试行）的通知》；18.《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》；19.东机编（2001）120号《东莞**委员会关于印发﹤东莞**局职能配置、内设机构和人员编制规定﹥的通知》；20.东环办（2013）17号《关于印发东莞**护局审批的环境影响评价文件建设项目名录（2013年本）的通知》；21.《建设项目环境影响报告表（项目名称：东莞**有限公司改建项目》，以及原审庭审笔录。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款：“前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定”的规定及参照《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》第六条第（六）项：“地级以上市环保部门负责审批下列建设项目环境影响评价文件（按规定由国家和省环保部门审批的除外）：（六）其他在地级以上市范围内可能造成较大环境影响的项目”的规定，东**保局作为东莞市行政区域内的环保部门，依法享有对本辖区内属于其审批范围内的建设项目环境影响评价文件进行审批的法定职权。

另，康**公司主张东**保局下属东**分局无权作出案涉环境影响评价文件审批。原审法院认为，根据《东莞**委员会关于印发〈东莞**护局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（东**（2001）120号）的规定，东**分局为东**保局派出机构，人财物下放给镇区管理，以镇区管理为主，业务上接受东**保局指导。环境保护分局的主要职责包括：“……按市环保局授予的环境管理权限负责建设项目的环保审批……”可见，东**分局可以在其权限范围内负责建设项目的环保审批。依据《关于印发东莞**护局审批的环境影响评价文件建设项目名录（2013年本）的通知》（东环办（2013）17号），案涉建设项目审批管理权限属于环境保护分局负责，故康**公司上述主张缺乏依据，原审法院不予支持。

本院认为

本案争议的焦点是东**保局作出的东**建（2014）10556号《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》是否合法。

在程序上，根据《环境影响评价法》第二十二条第三款：“审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位”的规定，东**保局于2014年10月13日收到康**公司所提交的《环境影响登记表》，于2014年12月2日向康**公司出具东**建（2014）10556号《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》，已超过上述法定十五日期限，程序违法。

在实体上，关于该函第一点意见“你单位须委托有资质的环评单位重新核定环评级别，编制环评文件后报相应审批权限的环保主管部门审批；项目是否可行，待环评审查后确定”是否合法。原审法院认为，根据《环境影响评价法》第十六条：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由**务院环境保护行政主管部门制定并公布”以及参照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“V类‘社会事业与服务业’第22项‘娱乐场所’行业，营业面积1000平方米以上，需编制环境影响报告表”的规定，康**公司提交的《建设项目环境影响登记表》确定其占地面积为982平方米，使用面积为1898平方米，按上述规定康**公司的项目需编制环境影响报告表，故东莞环保局告知康**公司“你单位须委托有资质的环评单位重新核定环评级别，编制环评文件后报相应审批权限的环保主管部门审批”于法有据，并无不当。

关于该函第二点意见“项目须开展声环境影响专项评价，并将评价报告连同环评文件报东莞**学学会审查”是否合法。原审法院认为，根据《环境影响评价法》第十六条第二款第（二）项规定：“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价”以及参照《建设项目环境保护管理条例》的第八条第三款规定：“建设项目环境影响报告表、环境影响登记表的内容和格式，由**务院环境保护行政主管部门规定”的规定，再结合原国**保总局发出《关于公布〈建设项目环境影响报告表〉（试行）和〈环境影响登记表〉（试行）内容及格式的通知》（环*（1999）178号），该通知的报告表格式中有如下注释：“如果本报告表不能说明项目产生的污染及对环境造成的影响，应进行专项评价”。上述规定是针对报告表不能说明项目产生的污染及对环境造成的影响，应进行专项评价。但康**公司本次提交的是登记表，日后康**公司按照该函第一点意见重新向东**保局提交报告表，报告表有无对产生的环境影响进行分析或能否说明项目产生的污染及对环境造成的影响均尚未确定，东**保局直接告知康**公司需进行专项评价没有事实根据，原审法院不予支持。另，参照《建设项目环境影响评价技术导则》：环境影响技术评估是“根据国家及地方环境保护法律、法规、部门规章以及标准、技术规范的规定及要求，环境影响技术评估机构综合分析建设项目实施后可能造成的环境影响，对建设项目实施的环境可行性及环境影响评价文件进行客观、公开、公正的技术评估，为环境保护行政主管部门决策提供科学依据而进行的活动”、“环境影响技术评估在环境保护行政主管部门审批环境影响评价文件之前进行，属技术支撑行为”、“技术评估机构接受环境保护行政主管部门委托对环评文件进行初步审核”的规定，再结合《东莞市环保局建设项目环境影响技术评估工作规范（试行）》（东环办（2012）10号）文件，东莞**学学会作为我市的评估机构，承担全市建设项目环境影响评价文件的技术评估工作，故东**保局要求康**公司将环评文件报东莞**学学会审查，符合上述规定，并无不当。

鉴于康**公司于2014年12月31日已按照该函第一点意见重新向东**保局下属东**分局提交《建设项目环境影响报告表》，东**保局也于2015年1月14日重新针对康**公司的报告表作出东**建（2015）10029号《关于东莞**有限公司改建项目环境影响报告表审查意见的函》，撤销案涉东**建（2014）10556号《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》已无实际意义。依据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”规定，应确认东**保局作出案涉东**建（2014）10556号《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》违法。

综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认东**保局作出案涉东**建（2014）10556号《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》违法。本案收取诉讼费50元，由东**保局承担。

一审宣判后，康*娱乐公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.维持原审判决，撤销东**建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》，责令东**保局在一定期限内作出具体环保审批意见提供给康*娱乐公司，以便康*娱乐公司申办《娱乐经营许可证》开业经营，避免侵权损失进一步扩大；2.本案二审诉讼费用由东**保局承担。主要理由有：一、原审判决对东**建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》内容违法问题，认定事实不清，采用证据不当，应依法改判重新认定并予以撤销。2014年2月27日和10月13日，康*娱乐公司先后两次按照东**保局下属东**分局确定的环评级别要求提交《建设项目环境影响登记表》（以下简称“《登记表》”）并附《检测报告》，这完全符合《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第三项：“对环境影响很小，不需要进行环境影响的评价，应当填报环境影响登记表”的规定，东**保局在不能提供证据证明该《检测报告》存在不完善的情况下，以作出东**建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》的方式，任意提升环评级别，并两处使用“须”字强制性限制，其内容的第一点和第二点意见明显违法，应依法予以撤销。首先，东**保局下属东**分局于2014年12月2日作出的东**建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》，是作为案件（2014）东一法行初字第125号的证据提交上诉方（即康*娱乐公司）代理人签收，该函至今在程序上没有真正送达康*娱乐公司，与康*娱乐公司对（2014）东一法行初字第125号案的撤销没有因果关系。其次，对（2014）东一法行初字第125号案的撤诉，当时康*娱乐公司代理人是基于东**保局下属东**分局分管负责人在庭外调解时，口头承诺：“只要原告事后将报告材料提交上来，本单位会迅速作出审批意见”及法庭工作人员的荐言下，康*娱乐公司才同意撤回起诉的。其三，康*娱乐公司及代理人在（2014）东一法行初字第125号案签收时和（2015）东一法行初字第62号案及本案诉讼过程中，一直对《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》程序上和实体上存在不履行法定职责、滥用职权的不当行政行为提出反对意见。原审判决缺乏事实根据，依法不应予以维持。在原审诉讼过程中，康*娱乐公司一直强调东**保局下属东**分局只是实施主体，不具备独立的行政主体资格，根据《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定，案涉康*娱乐公司提交的评价文件若不符合规范要求，在文书的格式上应当以《决定》或《通知》的方式作出并送达给康*娱乐公司，但东**保局下属东**分局没有按法律规定的要求，而以发函的方式作出《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》是不当行政行为。《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》不是针对康*娱乐公司提交的评价文件的审批，也不是按照《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款第（三）项的规定，而是有意设置条件阻碍，因此，原审判决应依法改判重新认定。东**保局下属东**分局一是要求“委托有资质的环评单位重新核定环评级别”，其作法不尊重事实，康*娱乐公司室内装修（视为改建项目）后的经营场所无论是“噪声”，还是排污等项均符合达标规范要求，完全符合《环境影响评价法》第十六条第二款第（三）项“对环境影响很小，不需要进行环境影响的评价，应当填报环境影响登记表”的规定不存在“项目是否可行，待环评审查后确定”的情节。在同一位置，同一经营范围，原东莞**有限公司得到东**保局下属东**分局的环保审批，装修更新后的设备设施，环境影响程度更小，要求重新核定环评级别无事实根据，东**保局一直没有提供证据证实。二是东**保局下属东**分局履行授权法定职责是其义务，不应超越权限。三是案涉康*娱乐公司申请环保审批项目，不是新立项的项目，即建设化肥厂或水泥厂等对环境影响很大的污染项目，东**保局下属东**分局理应以明示的方法告知康*娱乐公司。在第二点意见：“项目须开展声环境影响专项评价，并将评价报告连同环评文件报东莞**学学会审查”中，可看出东**保局下属东**分局没有认真履行其法定职责，而是故意设卡为难当事人，根据康*娱乐公司案涉室内装修改建项目后对环境影响程度“很小”的事实，按照《环境影响评价法》第十六条第二款第（三）项的规定，根本不存在该必经程序。《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》在实体上存在滥用职权作出不当的行政行为，原审法院将其与事后相隔近一个月由康*娱乐公司提交的《东莞市康*娱乐有限公司改建项目环境影响报告表》（简称“《报告表》”）材料作为证据支撑是没有根据的。**，《报告表》是康*娱乐公司在东**保局下属东**分局分管负责人庭外调解时，口头承诺的情况下，才委托具有资质的单位到现场检测评价出来的结果。如果早知其不兑现承诺，康*娱乐公司是不会开支这笔费用另行委托评估单位进行检测评估的。因此，《报告表》不能作为本案认定事实的证据使用。二、原审判决适用法条和规章，大部分缺乏事实根据且对法条和规章理解存在断章取义的作法，不具有针对性和关联性，依法不应予以维持。原审法院不结合案涉室内装修后对环境影响程度“很小”的事实，只采信东**保局套用《环境影响评价法》第十六条，在套用第二项规定仍不能证明《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》合法的情况下，引用《建设项目环境影响评价法分类管理名录》中“V类、社会事业与服务业”第22项“娱乐场所行业，营业面积1000平方米以上，需编制环境影响报告表”及国**总局制定的《关于公布〈建设项目环境影响报告表〉（试行）和〈建设项目环境影响登记表〉（试行）内容及格式的通知》（环*（1999）178号），该通知的报告表格式中有如下注释“如果本报告表不能说明项目产生的污染及对环境造成的影响，应当进行专项评价”和《建设项目环境影响评价技术导则》、《东莞市环保局建设项目环境影响技术评估工作规范（试行）》（东环办（2012）10号）文件“故被告要求原告将环评文件报东莞**学学会审查，符合上述规定，并无不当”。康*娱乐公司认为，原审判决没有针对性和关联性的理由：一是东**保局下属东**分局，在没有事实根据的前提下，将康*娱乐公司室内装修后经营场所对环境影响“很小”的事实无故提升为轻度等级的理由是空白；二是在同一位置，同一经营范围，前者东莞**有限公司能够获得东**保局按照《环境影响评价法》第十六条第二款第（三）项的规定作出环保审批意见，申办《娱乐经营许可证》，后者康*娱乐公司室内装修后各方面条件优越，对环境的影响程度更小，不仅得不到“很小”等级的环保审批，相反，受到各种限制至今无法申办《娱乐经营许可证》开业经营；三是前者和后者只是企业的名称不同，作为东**保局履行法定职责只能对事办公，不能因人而论。四是康*娱乐公司经营场所范围中，只占有不足200平方米含娱乐面积，其余大部分经营场所是不含娱乐性质，不符合适用第二十二项“娱乐场所”行业，营业面积1000平方米以上，需编制环境影响报告表规定的要求。因此，原审判决对该函第一点和第二点意见内容不具有合法性，在判文中适用和参照上述规定，认为“并无不当”是错误的，依法不应予以维持。三、案涉东**建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》不具有针对性和合法性，原审判决引用《行政诉讼法》第七十四条第二款中“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，与案涉事实不符，适用不当，依法不应予以维持。综上所述，请求二审法院支持康*娱乐公司的上诉诉求。

被上诉人东莞环保局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。康**公司的上诉请求不能成立，应当驳回。

本院经审理查明，2014年10月13日，康*娱乐公司向东**分局提交《环境影响登记表》，要求对其在东莞市东城区岗贝新世界花园B区（鸿景台）商铺B1012号至B1018号从事娱乐KTV、歌舞厅及餐饮服务项目进行环境影响审批。东**分局收到申请材料后，于当日向康*娱乐公司出具《办理事项通知书》，承诺回复日期为2014年10月22日。2014年12月2日，东**分局作出东**建（2014）10556号《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》，就康*娱乐公司提交的《东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表》提出如下意见：“一、你单位须委托有资质的环评单位重新核定环评级别，编制环评文件后报相应审批权限的环保主管部门审批；项目是否可行，待环评审查后确定。二、项目须开展声环境影响专项评价，并将评价报告连同环评文件报东莞**学学会审查。”2014年12月31日，康*娱乐公司根据前述审批回函第一点意见向东**分局提交《改建项目环境影响报告表》，东**分局于2015年1月22日作出东**建（2015）10029号《关于东莞市康*娱乐有限公司改建项目环境影响报告表审查意见的函》，提出意见如下：“一、该项目2013年7月24日在工商登记注册，但是报告表提及在2005年6月10日及2007年已通过审批及验收手续的资料是属于：东莞**有限公司，两个项目之间没有有效材料证明环保手续的承接关系；二、项目需严格按照《广东省建设项目环保管理公众参与实施意见》（粤*（2007）99号有关规定进行公众参与调查）；三、报告表没有按我分局在2014年12月2日发出的《关于东莞市康*娱乐有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》（东**建（2014）10556号）中第二点‘项目须开展声环境影响专项评价，并将评价报告连同环评文件报东莞**学学会审查。’的要求开展评价工作。”除此之外，本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。

另查，康城娱乐公司的一审诉讼请求为：1.撤销东**保局下属东**分局作出的《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》（东**建（2014）10556号）不当行政行为；2.本案诉讼费用由东**保局承担。

本院认为：本案为环保行政许可纠纷。双方当事人对原审法院认定案涉审批回函的作出已超过法定期限，构成程序违法，均不持异议，本院予以确认。二审争议焦点在于东**分局作出的《关于东莞**有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函》（东**建（2014）10556号）是否应予撤销。东**保局作为东莞市行政区域内的环保部门，依法享有对本辖区内属于其审批范围内的建设项目环境影响评价文件进行审批的法定职权。东**分局作为东**保局的派出机构，根据东莞**委员会《东莞**护局职能配置、内设机构和人员编制规定》（东**（2001）120号）的规定，东**分局的主要职责包括按东**保局授予的环境管理权限负责建设项目的环保审批，该规定之附件《东莞**护局审批的环境影响评价文件建设项目名录》亦明确，名录以外的建设项目环境影响评价文件委托镇街（园区）环保部门审批。本案中，案涉建设项目的环保审批管理权限属于东**保局委托东**分局负责范围，东**分局对案涉申请进行环保审批系接受东**保局委托所为，而案涉审批回函由东**分局以自己名义作出，并非以委托方东**保局名义作出，由于东**分局没有环保审批的法定职权，故其以自己名义作出案涉审批回函违法。尽管案涉审批回函违法，但康*娱乐公司按照案涉审批回函第一点意见重新向东**分局提交了《建设项目环境影响报告表》，而东**分局针对该报告表已作出东**建（2015）10029《关于东莞**有限公司改建项目环境影响报告表审查意见的函》，且康*娱乐公司针对该回函又另行提起了行政诉讼，故撤销案涉审批回函已无实际意义，原审法院确认案涉审批回函违法，而不予撤销并无不当。

综上所述，康**公司的上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定部分事实认定不清，但处理结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由康*娱乐公司负担（已预交）。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月十三日