龙**与中山市城乡规划局其他二审行政判决书

审理经过

上诉人龙**因与被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市规划局）规划行政许可纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2008年7月15日，中山市人民政府办公室作出中府办复（2008）240号《关于港口镇中心区控制性详细规划及城市设计导则的批复》，将涉案地块确定为公共绿地。

2014年3月3日，龙*轩持中府国用（2014）第易＊＊＊＊＊＊号国有土地使用证向市规划局提出申请，就其名下坐落于中山市港口镇XXX村X街的土地申请办理住宅项目的建设用地规划条件。经审查，市规划局认为依据2012年3月8日中山市人民政府办公室作出的中府办复（2012）36号《关于港口镇中心区控制性详细规划调整的批复》，上述地块已被确定为公共绿地，该规划要求与龙*轩申请办理住宅用地的规划条件不符，遂根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，于2014年3月24日作出业务编号为180322014030002的不予行政许可通知书，决定不许可龙*轩办理住宅用地规划条件及三线**划局于同年3月26日向龙*轩送达了上述通知书。龙*轩不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市规划局作出的不予行政许可通知书（业务编号：180322014030002）；2.判令市规划局撤销公共绿地规划，并为龙*轩办理中山市港口镇群众新村一街的建设用地规划条件及三线图；3.判令市规划局赔偿龙*轩损失200万元；4.由市规划局承担本案的诉讼费用。在原审庭审过程中，龙*轩撤回关于“判令市规划局撤销公共绿地规划”的诉讼请求。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市规划局作为中山市人民政府城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内的城乡规划工作的职权与职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三条第一款规定：“城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”《广东省城市绿化条例》第二十四条规定：“任何单位和个人不得改变城市绿化规划用地的性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。”本案中，虽龙**取得了国有土地使用证，但基于龙**申请办理建设用地规划条件时，涉案地块已被规划为公共绿地，在该公共绿地规划尚未被推翻前，任何人均应遵循规划要求，因此，市规划局以用地性质与规划不符为由，决定不许可龙**办理用地规划条件及三线图，并无不当。龙**请求撤销市规划局作出的不予行政许可通知书（业务编号：180322014030002）并责令市规划局为龙**办理涉案地块的建设用地规划条件及三线图，理据不充分，原审法院予以驳回。根据《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，对龙**要求市规划局赔偿龙**损失200万元的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院一并予以驳回。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回龙**的诉讼请求。案件受理费50元，由龙**负担。

上诉人诉称

上诉人龙**不服上述判决，向本院上诉称：龙**通过合法转让从案外人董某某处购得了住宅地块使用权，并取得了中山市政府核发的《国有土地使用权证》，市规划局没有证据证明涉案土地已经调整规划条件，而《控规》没有经过法定程序修改，不具有法律效力。最后，市规划局的不作为行为给龙**造成了巨大损失应进行赔偿，市规划局应在国土部门转让土地时履行土地规划职责，市规划局没有履行法定职责，依据信赖利益保护的原则，也应该撤销不予许可，并由市规划局赔偿。故请求二审法院：（一）、撤销原审判决，支持龙**的一审诉讼请求；（二）、本案诉讼费由被上诉人负担。在二审调查期间，龙**补充请求：将本案发回重审，撤销一审判决。

被上诉人辩称

被上诉人市规划局未提起上诉，其针对龙**的上诉辩称：一、市规划局作出的不予行政许可行为程序、实体均合法，请求二审人民法院依法维持。二、控规由镇、市人民政府编制和审批，在被撤销前仍属有效控规。三、涉案地块是否具备报建条件，应以规划部门根据规划法律、法规以及相关规划用地分类进行审批。四、市规划局不存在违法行政的事实，赔偿没有依据。故请求二审人民法院维持原判，驳回上诉人全部上诉请求。

本院查明

本院确认原审查明的事实。

本院另查明：涉案地块的控制性详细规划调整方案由中山市港口镇人民政府编制。（2008）240号《关于港口镇中心区控制性详细规划及城市设计导则的批复》载明“经政府研究，批复如下……同意《控规》……”。2014年3月3日，龙**提出许可申请时，涉案地块在控制性详细规划已被规划为公共绿地。市规划局作出的业务编号为180322014030002号的不予行政许可通知书载明不予许可的理由：用地性质与规划不符。龙**持有的中府国用（2014）第易＊＊＊＊＊＊号国有土地使用证由中山市人民政府于2014年2月19日颁发。

本院再查明：二审调查时，龙**一方明确：赔偿请求是基于市规划局违法行为造成的损失，其是对市规划局作出的不予许可的行政行为提起的上诉。而变更规划的行为，在原审时，其已撤回对该行为的诉讼，另案起诉。龙**另有陈述：涉案土地未单独取得用地规划许可证。

本院认为

本院认为：本案是不服规划行政许可引致的纠纷。本案的争议焦点为：一、当与涉案土地有关的控制性详细规划已做调整的情况下，市规划局不予许可是否违法；二、市规划局是否需要因不予许可行为进行赔偿。

关于争议焦**，当与涉案土地有关的控制性详细规划已做调整的情况下，市规划局不予许可是否违法。本院认为，市规划局对龙**的建设规划申请不予许可，依据的是涉案地块控制性详细规划已由中山市港口镇人民政府编制修改，中山市人民政府批准了该修改，龙**的涉案土地因被修改为绿地而不符合建设条件。参照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第三条：“控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据。国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划”之规定，市规划局依照修改后的控制性详细规划，对龙**的申请不予许可，符合法律规定。由此，原审判决对龙**主张撤销市规划局不予行政许可通知并责令市规划局进行许可的请求不予支持合法有据，本院予以支持。

关于争议焦点二，市规划局是否需要因不予许可行为进行赔偿。本院认为，鉴于市规划局不予许可合法，龙**请求因不予许可行为进行赔偿缺乏事实依据。且龙**自述：涉案土地未单独取得用地规划许可证，市规划局与龙**之间不存有信赖利益保护的基础，龙**主张基于信赖利益保护原则进行赔偿或补偿的上诉主张，本院不予支持。而对于作为本案不予许可规划的基础行为的中山市港口镇人民政府修改控制性规划的行为，由于该修改报经中山市人民政府批准，从作出主体上看，并无超越职权，且未经对该行为的事实及法律依据进行审查，无法看出该控规修改行为是否违法。故本案市规划局作出的被诉行为的基础行为并不存在《最**法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条的情形，不能以基础行为违法而判令本案被诉行为违法。

综上，龙**上诉理由不成立，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人龙**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十日