周*与无锡市国土资源局行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人周*因与被上诉人无锡市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政登记一案，不服无锡市北塘区人民法院（2015）北行初字第0007号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月5日立案受理，并依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定事实如下：1991年5月，周*以住房紧张需建房为由，向所在村提出宅基地申请，但未获得国土行政部门批准，后其无证新建的房屋被部分拆除。为妥善处理周*与姚某某因建房纠纷引发的信访积案，解决周*住房困难，2009年8月18日，北塘区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室（以下简称信访联席办）、北塘区政府办公室、市国土局北**局、北塘**办事处等9个部门召开专题协调会会办。信访联席办于同年9月28日作出锡北信联办发（2009）64号《周*、姚某某信访问题专题协调会办会议纪要》载明：1.鉴于周*户住房困难，且1991年已向所在村提出建房申请，期间因种种原因被拆除了部分房屋。经协调，原则同意恢复所拆后造房屋……。2.周*户恢复后造房屋后，如今后政策许可，允许其按相关规定办理手续；如遇地块拆迁时尚未办好两证，按房屋有效面积（11.8米4米，二层一阁）予以安置补偿……。北塘区政府办公室、市国土局北**局等其他8个部门作为鉴证单位在该纪要上加盖了公章。2014年1月2日，周*向市国土局北**局邮寄了变更土地使用证申请书，认为协调会议纪要中涉及恢复的后造房屋，符合集土登记发证若干意见规定，可以办理确权登记，要求该局书面答复。同年1月16日，市国土局北**局向周*邮寄了书面答复，告知了按《无锡市土地登记条例》第十三条之规定，申请土地登记应当提交包括土地权属来源证明的相关材料，及集土登记发证若干意见未明确对无土地权属来源证明的宅基地可直接办理土地登记等内容。同年3月，周*又向市国土局北**局提交了要求按集土登记发证若干意见“间接”领证的书面材料。2014年7月31日，市国土局作出复查意见，明确不再受理周*要求办理土地证的信访诉求。后周*诉至法院，请求判令原审被告依法履行职责，为其办理宅基地使用证的变更手续。

一审法院认为

原审法院认为：办理土地登记或变更登记，应当按照土地管理法律法规及相关规范性文件的规定办理。《无锡市土地登记条例》，是无锡地区办理土地登记的地方性法规，申请人申请办理土地登记，应按照该条例规定提交土地权属来源证明等材料。依据国土资源部《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当提交的材料亦包括土地权属来源证明等。集土登记发证若干意见，是开展农村集体土地确权登记工作的规范性文件，该文件明确登记依据的文件资料包括：人民政府或有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法多次的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律法规等规定的其他文件等。协调会议纪要，是由信访联席办作出，虽有市国土局北塘分局等其他8个单位在该纪要上鉴证盖章，但该文件仍只是为解决周*住房困难和信访问题的文件，不是人民政府或有关行政主管部门作出的可作为办理土地登记依据的批准书或处理决定，也不属于集土登记发证若干意见中规定的可作为登记依据的其他文件资料。集土登记发证若干意见，不属于协调会议纪要所载明“允许按相关规定办理手续的政策”。综上，因周*未提交办理土地变更登记所需的材料，市国土局不予办理其申请，市国土局北塘分局书面告知应按《无锡市土地登记条例》规定提交材料的行为并无不当。原审原告周*主张协调会议纪要就是行政机关的处理决定或调解书，要求判令原审被告市国土局根据集土登记发证若干意见履行职责，为其办理宅基地使用证变更手续的诉讼请求，无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告周*的诉讼请求。一审诉讼费人民币50元，由原审原告周*负担。

上诉人诉称

上诉人周*上诉称：一审法院故意将上诉人1991年5月向所在村提出宅基地申请已批准，而只写提出申请但未获得国土行政部门批准，当时行政部门乡土管所长是邻居浦建良叔丈人，上诉人与浦建良有矛盾，浦建良叔丈人姚**报复不予登记，导致现在没有土地权属来源证明，这事实政府、一审法院都知道；一审法院无视（2011）178号文件，歪曲由人民政府信访联席办及8个政府所属部门鉴证盖章的《会议纪要》内容。请求依法撤销一审判决，判令被上诉人依法履行职责为上诉人办理宅基地使用的变更手续，判令本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人市国土局答辩称，一审判决正确，到目前为止上诉人不具备办理土地证的有关依据，主要是权源依据，不予办理是正确的。

原审被告向原审法院提供的证据有：1.周*于2014年1月2号向市国土局北**局邮寄的变更土地使用证申请书以及邮寄信封；2.市国土局北**局于2014年1月14日向周*作出的书面答复及邮寄凭证；3.周*向市国土局北**局邮寄对答复表示不同意见的信件，落款日期为2014年3月18日。法律法规依据：《无锡市土地登记条例》第十三条第三项。

原审原告向原审法院提供的证据有：1.申请人为周*的无锡市郊区宅基地申请审批表复印件；2.锡北信联办发（2009）64号《周*、姚某某信访问题专题协调会办会议纪要》；3.国土资源部、中央农**组办公室、**政部、**业部联合印发的国土资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》；4.锡国土资信查（2014）第5号《关于对周*信访事项的复查意见》。

当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。

本院查明

经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。

本院认为

本院认为，《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定，“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”1991年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”本案中，上诉人周*于1991年5月申请宅基地，虽然村委会签署同意意见，但是没有获得有权人民政府的批准。上诉人提出2009年协调会议纪要就是《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中的集体土地确权登记依据的文件资料的上诉意见。2004修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”。《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条第二款规定，没有权属来源证明的宅基地，要经由村委会出具证明并公告、乡镇人民政府审核、县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。2009年的协调会议纪要缺乏法律规定的审核、批准程序，因此原审法院认为该协调会议纪要并非人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定的主张是正确的。上诉人周*向被上诉人市国土局申请土地登记，因没有提交土地权属来源证明，市国土局告知其不符合登记条件，该行为并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十九日