上诉人南京绿**有限公司与被上诉人**江宁分局土地行政登记一案的行政判决书

审理经过

上诉人南京绿**有限公司（以下简称绿**司）因诉被上诉人南京市**宁分局（以下简称江宁区国土局）土地行政登记一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第36号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月22日受理后，依法组成合议庭，于同年3月18日公开开庭进行了审理。上诉人绿**司的委托代理人崔**、李**，被上诉人江宁区国土局的委托代理人詹**、倪**到庭参加诉讼。本案曾经江苏**民法院批准延长审理期限二个月，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，南京**开发公司（以下简称玉**司）于2001年12月1日与健力**有限公司（以下简称健**石公司）签订一份《国有土地使用权转让合同》，约定受让健**石公司158000平方米国有土地使用权。2001年12月19日，经江宁区国土局批复同意后，玉**司取得涉案土地江宁国用（2002）第0178号《国有土地使用权证》，土地面积为21966.6平方米（约33亩），土地用途为住宅，使用期间至2043年3月10日。后玉**司经工商登记变更为绿**司，2006年1月19日，江宁区国土局将江宁国用（2002）第0178号《国有土地使用权证》换发为宁江国用（2006）第01426号《国有土地使用权证》（以下简称《土地证》），土地使用权人变更为绿**司。2007年1月，江宁区**野公司《土地证》上的国有土地实际被南京市江宁区湖熟街道（以下简称湖熟街道）修路及因登记重合被湖熟街道工业园区内5家企业占用，将绿**司的《土地证》予以注销。2012年7月18日，江宁区国土局向绿**司出具《关于南京绿**有限公司位于湖熟镇33亩住宅用地有关情况的说明》（以下简称《有关情况的说明》）后，绿**司知道其《土地证》被江宁区国土局注销，不服诉至法院，请求依法撤销江宁区国土局注销其《土地证》的具体行政行为。

一审法院认为

原审法院认为，江宁区国土局负有辖区内土地登记管理法定职责，其作出的相关土地登记具体行政行为应当程序合法，适用法律准确。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第十九条规定：“收回用地单位土地使用权，注销土地使用证，由土地管理部门报县级以上人民政府批准。”江宁区国土局未依法收回绿**司涉案土地的土地使用权，并亦未经县级以上人民政府批准，注销了绿**司《土地证》的具体行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十九条之规定，程序违法。江宁区国土局辩称其于2007年1月依据《土地登记办法》注销绿**司《土地证》，但是《土地登记办法》于2008年2月1日正式实施，故将江宁区国土局该具体行政行为适用法律错误。因江宁区国土局没有证据证明其2012年7月18日向绿**司出具《有关情况的说明》之前告知绿**司注销其《土地证》，故绿**司提起行政诉讼，没有超过起诉期限，对江宁区国土局辩称绿**司提起行政诉讼超过起诉期限的意见不予采纳。江宁区国土局辩称因绿**司长期闲置土地，土地实际被他人占用，其注销绿**司《土地证》的具体行政行为不能撤销的意见没有法律依据，不予采纳。综上，江宁区国土局注销绿**司《土地证》的具体行政行为，程序违法，适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，原审法院判决：撤销江宁区国土局于2007年1月注销绿**司宁江国用（2006）第01426号《国有土地使用证》的具体行政行为。案件受理费50元，由江宁区国土局承担。

上诉人诉称

上诉人绿野公司上诉称，1、一审判决认定事实不清，遗漏上诉人变更诉请的重大事实，且未查明被诉具体行政行为是否可以撤销。2、一审判决适用法律错误。综上，请求法院依法撤销一审判决，并依法改判确认被诉具体行政行为违法，赔偿上诉人损失6600万元（暂估）。

被上诉人辩称

被上诉人江宁区国土局未向本院提交书面答辩意见，在庭审中辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。

原审被告江宁区国土局共向原审法院提交了15份证据和1份依据。

证据有：1、涉案土地被湖**道工业园区占用修路以及被五家企业占用示意图；2、5份国有土地使用权出让合同复印件；以上两份证据证明绿野公司涉案土地长期闲置没有开发及缺乏管理，被其他单位占用，导致绿野公司涉案国有土地使用权丧失，江宁区国土局虽然没有作出收回涉案土地使用权的决定，存在一定瑕疵，但有权收回涉案闲置土地；3、建筑用地勘测定界书复制件1份，证明涉案土地规划红线存在重合的事实；4、湖**道和进社区收据、收条、账册复印件1组，证明湖**道占用涉案土地修建道路的事实；5、宗地位置图复印件1份，证明南京**有限公司（以下简称金**司）宗地情况；6、南京市江宁区政府办公文单复印件1份，证明其向区政府报告申请收回金**司国有土地使用权的事实；7、《收回国有土地使用权协议》复印件1份，证明其与金**司、湖**道三方签订协议，收回金**司920亩土地使用权的事实；8、南京**理局宁土建（1994）第50号《征（拨）用土地批准通知书》复印件1份；9、江宁县人民政府（94）宁府地字第44号《关于征（拨）用土地批准通知书》复印件1份，以上两份证据证明1994年4月南京**理局、江宁县人民政府同意征（拨）湖**道135亩土地给健**石公司；10、南京**理局宁土建（1994）第53号《征（拨）用土地批准通知书》复印件1份；11、江宁县人民政府（94）宁府地字第42号《关于征（拨）用土地批准通知书》复印件1份，以上两份证据证明1994年4月南京**理局、江宁县人民政府同意再次征（拨）湖**道135亩土地给健**石公司；12、南京**理局宁土建（1995）第1号《征（拨）用土地批准通知书》复印件1份；13、江宁县人民政府（95）宁府地字第1号《关于征（拨）用土地批准通知书》复印件1份，以上两份证据证明1995年1月南京**理局、江宁县人民政府同意征（拨）湖**道870亩土地给金**司；14、南京**理局宁土建（1995）第111号《征（拨）用土地批准通知书》复印件1份；15、江宁县人民政府（95）宁府地字第22号《关于征（拨）用土地批准通知书》复印件1份，以上两份证据证明1994年4月南京**理局、江宁县人民政府同意征（拨）湖**道230亩土地给健**石公司，该宗土地有20亩与金**司土地重合。

法律依据为：《土地登记办法》。

原审原告绿野公司共向原审法院提交了1份证据为：江宁区国土局出具的《有关情况的说明》复印件1份，证明其于2012年7月18日后方知道其《土地证》被注销。

上述证据及依据均已随案移送本院。

本院经审查确认，上述证据在一审中各方当事人均进行了举证、质证，原审法院对在卷证据的审查认证符合法律规定。

本院查明

对原**院认定的事实，本院予以确认。

本院另查明，原审法院审理中，绿**司于2014年5月15日提出书面的《变更诉讼请求申请书》，申请事项为：若贵院认定被诉具体行政行为无法撤销，则申请人要求判决被诉具体行政行为违法，并同时判决被告赔偿原告损失6600万元（暂估）。

本院审理中，绿野公司提交的书面上诉状载明的上诉请求为：1、请求依法撤销南京市江宁区人民法院作出的（2014）江宁行初字第36号行政判决，并依法改判被上诉人赔偿上诉人损失6600万元（暂估），或在认定被诉具体行政行为无法撤销的情况下，判决被诉具体行政行为违法，撤销被上诉人注销上诉人宁江国用（2006）第01426号《国有土地使用证》的具体行政行为，同时注销登记在第三人名下、与上诉人《国有土地使用证》面积重合部分土地使用权证。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。庭审中经释*，上诉人明确其上诉请求为撤销一审判决，确认江宁区国土局注销涉案土地使用证的行为违法并赔偿损失。同时，本院向上诉人释*，其上诉请求中主张“同时注销登记在第三人名下、与上诉人《国有土地使用证》面积重合部分的土地使用权证”，该主张在一审中并未提出，属于新的诉讼请求，不属于本案二审审理范围。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，被上**国土分局作为上诉人绿野公司土地登记所在地县级以上人民政府土地行政主管部门，依法具有进行土地登记工作的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

本案中，江**土局于2006年1月核发涉案《土地证》。2007年1月，江**土局认为绿野公司《土地证》上的国有土地实际被湖熟街道修路及因登记重合被湖熟街道工业园区内5家企业占用，将绿野公司的《土地证》予以注销。江**土局作出上述注销行为前，既未依法收回绿野公司涉案土地的土地使用权，亦未经县级以上人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，程序违法。

上诉人主张确认被诉具体行政行为违法，并赔偿上诉人损失6600万元。本院认为，根据上诉人在一审审理中提交的《变更诉讼请求申请书》的表述，其首要的请求事项为撤销被诉的行政行为。经原审法院审查，江宁区国土局注销上诉人《土地证》的行政行为违法，原审法院已判决撤销该行政行为，上诉人一审中主张的请求事项已得到支持，不能认定上诉人在一审中已变更了诉讼请求。上诉人在二审中提出的诉讼请求，属于新的请求事项，不属于本案二审审理范围，上诉人可另行主张。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上**野公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十四日