吴**与扬州市**管理局行政受理二审行政判决书

审理经过

上诉人吴**与被上诉人**政管理局因工商行政受理一案，不服江苏省高邮市人民法院（2014）邮行初字第00045号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人吴**，被上诉人**政管理局的委托代理人张*、陈**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审经审理查明，扬州市**管理局于2014年6月11日收到吴**的《举报书》和相关材料，吴**举报称其于2014年6月6日在被举报人苏果超市扬州市**引江分公司购买了“海安县鸿运禽蛋专业合作社”生产的“旺佳鸿运散养草鸡蛋”二盒，包装盒上标签未标注“净含量”、“成份或者配料表”、“产品标准代号”等事项，并含有“推荐”、“极佳”等广告宣传用语，不符合《预包装食品标签通则》、《食品安全法》、《广告法》、《反不正当竞争法》等规定，请求扬州市**管理局确认被举报人销售的“旺佳鸿运散养草鸡蛋”预包装食品标签内容不完备及广告用语不规范的行为违法并予以行政处罚；奖励吴**；告知吴**受理、处理结果、延期、移送情况。根据吴**的举报材料，扬州市**管理局于2014年6月13日对被举报人实施现场检查，对涉案商品进行拍照取证，同时查阅并复制了该批商品的进销存电子台账，现场检查发现“旺佳鸿运散养草鸡蛋”包装物上标注的内容为：“海安县鸿运禽蛋专业合作社”和“海**润畜禽专业合作社”联合出品，该商品包装物上印有“2010海峡两岸（江苏）名优农产品展销会重点推荐品牌”以及“馈赠亲友的极佳选择”等宣传文字。根据调查情况，扬州市**管理局认为根据相关法律规定，被举报人销售的“旺佳鸿运散养草鸡蛋”系农产品，未按规定进行包装、标注的处理、处罚职责归属农业行政主管部门，涉嫌存在广告宣传用语不规范的违法行为由生产厂家承担，决定对被举报人不予立案。2014年6月18日，扬州市**管理局分别以江工商案移（2014）1号、江工商案移（2014）2号向南通市**管理局、海安**员会移送相关材料，同日向吴**作出《举报答复》并邮寄送达。2014年7月19日扬州市**管理局收到海安**员会案件调查情况回函。吴**认为扬州市**管理局的《举报答复》违法，2014年6月23日向扬州**管理局申请行政复议，该局于2014年8月20日作出扬工商复（2014）4号行政复议决定书，决定维持扬州市**管理局2014年6月18日向吴**作出的答复行为。吴**于2014年8月27日收到该行政复议决定书后仍不服，遂于2014年9月11日诉至法院，要求判令扬州市**管理局的答复行为违法并予以撤销。

一审法院认为

原审认为：第一，扬州市**管理局对涉案商品“旺佳鸿运散养草鸡蛋”包装标识未依法标注的行为无法定监管职责，扬州市**管理局决定不予立案并移送相关职能部门合法。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第二条第一款之规定，本案涉案商品“旺佳鸿运散养草鸡蛋”是在蛋鸡养殖活动中获得的初级产品，应当属于《中华人民共和国农产品质量安全法》所称“农产品”。对农产品质量安全的管理，根据《中华人民共和国食品安全法》第二条第二款之规定，应当适用《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第三条规定，“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”，同时，该法第二十八条规定：“农产品包装物或者标识上应当按照规定标明产品的品名、产地、质量等级等内容，具体办法由**务院农业行政主管部门制定。”由**务院农业部制定的《农产品包装和标识管理办法》第三条和第十五条明确规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品包装和标识的监督管理工作”、“县级以上人民政府农业行政主管部门依照《中华人民共和国农产品质量安全法》对农产品包装和标识进行监督检查”。对于吴**提出的扬州市**管理局未调查涉案商品是否为无公害农产品，原审认为，吴**未就涉案商品是否冒用“无公害农产品”标识进行举报，且扬州市**管理局在“中国农产品质量安全网”通过“无公害农产品获证产品目录查询”，获悉涉案商品证书编号为：WGH-10-08421，证书有效期：2013年10月1日至2016年9月30日，据此，原审对吴**该项主张不予支持；对于吴**提出的扬州市**管理局有管辖权、鲜鸡蛋有产品标准、被举报人有检查验收义务的主张，本院不予支持。综上，对农产品包装标识标注的监督管理依法应由农业行政主管部门负责，工商部门不具有法定监管职责。因此，扬州市**管理局对被举报涉案商品的包装标识无权监管，将该举报材料移交给具有管辖权的涉案商品生产者所在地的海安**员会的做法符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款、第十九条的规定。

第二，扬州市**管理局对涉案商品“旺佳鸿运散养草鸡蛋”包装物违法广告宣传行为，移送生产者所在地工商部门管辖并无不当。本案中，“旺佳鸿运散养草鸡蛋”为“海安县鸿运禽蛋专业合作社”和“海**润畜禽专业合作社”联合出品，该商品包装物上印有“2010海峡两岸（江苏）名优农产品展销会重点推荐品牌”以及“馈赠亲友的极佳选择”等宣传文字。根据《关于停止发布含有乱评比、乱排序等内容广告的通知》（工商广字（1999）第247号），对发布含有“推荐品牌”内容广告的，依据《中华人民共和国广告法》第三十九条规定予以处罚，即该行为涉嫌违反《中华人民共和国广告法》第七条第二款的规定；另一广告宣传文字中使用了“极佳”这一绝对化用语，涉嫌违反《中华人民共和国广告法》第七条第二款第（三）项规定。涉案商品包装物上含有的上述广告用语均涉嫌违反《中华人民共和国广告法》第七条第二款的规定，属于发布含有禁止情形的违法广告行为。依照《中华人民共和国广告法》的规定，广告违法行为的责任主体包括广告主、广告经营者和广告发布者，本案中商品包装物广告的广告主应为生产者即“海安县鸿运禽蛋专业合作社”和“海**润畜禽专业合作社”，被举报人“苏果超市**司引江分公司”既不是广告主，也不是广告经营者和广告发布者，不能作为涉嫌广告违法行为的责任主体。对于吴**提出的被举报人是广告发布者的主张，根据《中华人民共和国广告法》第二条第五款的规定，原审对此不予采信；对于吴**提出的扬州市**管理局在举报答复中仅适用了移送告知义务的法律依据、未适用不予立案的法律依据的主张，原审认为，扬州市**管理局在举报答复中已告知吴**涉案商品应适用《农产品质量安全法》，由县级以上人民政府农业行政主管部门管辖，实质上已援引了其无管辖权、不予立案的法律依据，据此原审对吴**该项主张不予支持。综上，扬州市**管理局依法作出不予立案决定，并将举报材料移送给“海安县鸿运禽蛋专业合作社”和“海**润畜禽专业合作社”所在地南通市海安工商行政管理局的行为符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十一条、第十九条的规定。

综上所述，原审认为，扬州市**管理局根据调查情况，于2014年6月18日所作的举报答复行为事实清楚，证据充分，符合法律规定，故对吴**要求确认扬州市**管理局的答复行为违法并予以撤销的诉讼主张不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了吴**要求确认扬州市**管理局于2014年6月18日作出的举报答复行为违法并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元，由吴**负担。

上诉人诉称

上诉人吴**上诉称，1、一审判决认定事实不清，鸡蛋是属于农产品没有问题，但它同样是产品也是食品，鸡蛋也有标准，举报书中明确了包装上没有标明标准，也没有合格证，属于三无产品，根据《江苏省农产品质量安全条例》第三十条、第四十五条的规定，被上诉人有监管权，被上诉人不能推卸监管不到位的责任。在一审中提交了鸡蛋的卫生标准和鲜鸡蛋的标准，鸡蛋必须有产品标准经检验合格，一审对此并没有认定。2、一审判决适用法律不当，一审适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项不当，应当对被上诉人的举报答复确认违法。3、关于广告，被上诉人有监管权，被上诉人针对苏果超市的两个行为都有监管权。请求二审撤销一审判决，依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人扬州市**管理局答辩称，被上诉人对吴**举报的事项无管辖权，将举报事项不立案及移送的行政行为合法，请求二审驳回上诉，维持原判。其在二审提供了农质发（2014）14号文，证明其对举报事项无管辖权。

本院查明

双方当事人向原审法院提供的证据材料和规范性文件均已录入原审判决书并随案移送本院。二审经庭审举证、质证，本院认定的案件事实与一审法院认定的案件事实相同。

本院认为

本院认为：本案吴**向扬州市**管理局举报的内容是：举报人吴**，被举报人苏*超市扬州市**引江分公司，请求事项是“确认被举报人销售的18枚草鸡蛋预包装食品的包装上标签未标明‘成份或者配料表’、‘产品标准代号’、‘净含量’等事项，并含有‘推荐’、‘极佳’等广告宣传用语，不符合《预包装食品标签通则》、《食品安全法》、《广告法》、《反不正当竞争法》等规定，行为违法，应予以行政处罚”等。就吴**举报的苏*超市扬州市**引江分公司，要求对其违法行为进行处罚的事实和理由，其一，针对农产品包装标识问题，《农产品包装和标识管理办法》规范的主体是农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或个人，而非农产品销售企业。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内农产品包装和标识的监督管理工作，依照《中华人民共和国农产品质量安全法》对农产品包装和标识进行监督检查。其二，对于农产品的包装标识，法律没有明确规定工商管理部门对农产品的包装标识负有法律上的监管义务，故在此情形下，扬州市**管理局未认定苏*超市扬州市**引江分公司销售行为违法，而是将举报材料移送至农产品生产企业所在地的农业主管部门予以查处并无不当。其三，吴**上诉称举报书中举报产品包装上没有标明标准，也没有合格证，属于三无产品，鸡蛋必须有产品标准经检验合格，属于工商部门管辖的理由，因吴**在举报书中仅举报了农产品的包装标识问题，并未提及到合格证和经检验合格等问题，扬州市**管理局针对举报内容作出答复并无不妥。其四，针对吴**举报的包装标识中有发布含有禁止情形的违法广告事由，因苏*超市扬州市**引江分公司不是广告主、广告经营者、广告发布者，根据《中华人民共和国广告法》第二条第五款的规定，扬州市**管理局将案件移送至海安工商行政管理部门的行为合法，并无不当。

综上，扬州市**管理局对吴**的举报内容审查后作出答复的行为，事实清楚，证据充分，符合法律规定。吴**上诉认为扬州市**管理局对举报内容有管辖权并要求确认扬州市**管理局的答复行为违法并予以撤销的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定驳回了吴**的诉讼请求并无不当。吴**上诉称适用法律错误，于法无据，本院不予采纳。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人吴**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月四日