张**与南通市公安局崇川分局行政确认二审行政裁定书

审理经过

上诉人张**因与被上诉人南通市公安局崇川分局（以下简称崇**分局）要求确认传唤行为违法一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00081号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年5月5日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2014年11月4日，崇川**港派出所作出崇*（任）受案字（2014）11479号《受案登记表》，针对张**在微信群发布煽动性言论，煽动微信群内其他人员在APEC会议召开期间前往北京进行非法集会的行为，决定予以立案调查。同日，崇川**港派出所作出崇*（任）行传字（2014）278号《传唤证》，传唤事由是张**涉嫌煽动、策划非法集会、游行示威，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定，决定传唤张**。张**于2014年11月4日22时30分被传唤到崇川**港派出所。期间，张**接受了四次询问，离开时间为2014年11月5日22时20分。张**到达时间和离开时间由张**本人在传唤证上签字确认。崇川**港派出所向张**送达《案件权利义务告知书》并告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利。在规定期限内，张**作出“没有煽动他人非法集会”的陈述申辩意见。2015年1月3日，崇**分局作出崇*（任）不罚决字（2015）001号《不予行政处罚决定书》，认定张**涉嫌煽动非法集会的违法行为情节特别轻微，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条、第十九条第（一）项之规定，决定对张**不予处罚，并告知其如不服该决定，有权申请行政复议或者行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定，因不服“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”而提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”包括程序性行为、内部行政行为、阶段性行为等。本案中涉及的就是阶段性行政行为。行政过程中的阶段性行为，是指行政行为最终完成前，在连续不断的各阶段作出的行为。各阶段的行为不具有独立的法律意义，对当事人的权利义务不产生直接的影响，不产生独立的法律后果，需要经过后续的行政决定等具体行政行为才能成就，其本身不是具体行政行为。本案中，崇**分局下属机构任**出所对张**的传唤行为是实施治安管理过程中的基础性、阶段性行为，对行政相对人张**并不具有实际拘束力，也对张**的权利义务不产生最终的影响，并不是具体行政行为。真正对张**权利义务有拘束力的是崇**分局作出的《不予行政处罚决定书》这一具体行政行为。该《不予行政处罚决定书》于2015年1月3日送达给张**，该处理结果是成熟的、最终完成的具体行政行为。综上，张**所诉事项，不属于行政诉讼受案范围。据此，原审法院遂裁定驳回张**的起诉。

上诉人诉称

张**不服，向本院提起上诉称，原审法院认定事实、适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定。

张**提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审查，对原审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条规定，人民警察对现场发现的违反治安管理行为的人可以口头传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。可见，传唤制度是一种调查性的制度，是公安机关为查清案件事实所使用的调查手段。当有人涉及到违反治安管理处罚法的时候，公安机关可以采用传唤的方式要求其协助调查，以便进一步明确法律后果。公安机关对涉嫌违反治安管理行为人的传唤是公安机关作出最终决定前的中间性行政行为，并非成熟的行政行为，对当事人的权利义务尚不产生实际影响。本案中，从原审法院查明的事实来看，张**因涉嫌煽动、策划非法集会、游行示威，被传唤至公安机关进行调查询问。现张**单独就崇**分局的传唤行为提起诉讼，不符合行政诉讼的受理条件。事实上，崇**分局已经作出了不予行政处罚的最终决定。

综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。张**的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月二十六日