穆**与如皋市公安局行政确认二审行政裁定书

审理经过

上诉人穆**因与被上诉人如皋市公安局要求确认传唤、羁押行为违法一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字214号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年3月20日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，因案外人孟**涉嫌侮辱他人一案被如皋市公安局治安管理大队传唤调查，穆**与张**、夏**等人于2014年7月27日上午至如皋市公安局询问孟**的情况，如皋市公安局安排人员接待了夏**。同日14时许，夏**等人向如皋市公安局索要对孟**的传唤证，当时聚集在如皋市公安局东大门处的人员达二三十人。在公安民警做工作、劝解无果的情况下，如皋市公安局丰乐派出所以涉嫌扰乱单位秩序为由将包括穆**在内的在场人员，口头传唤至公安部门。2014年9月25日，如皋市公安局丰乐派出所作出皋公（丰）行终止决字（2014）6号终止案件调查决定书，决定称因穆**涉嫌扰乱单位秩序一案具有无违法事实的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十三条第一款之规定，决定终止调查。

一审法院认为

原审法院认为，依据行政诉讼法及相关司法解释规定的精神，法院只能对实在的现实的问题进行裁判，在需要裁判的问题出现之前，在行政机关充分发挥其专业知识和经验作出最后的确定的决定，及行政行为对当事人发生具体影响之前，法院不能预测未来可能发生问题，不得介入行政程序。也就是说在行政程序尚未完结，行政机关作出最后决定之前，法院不得对行政行为进行审查。因为在行政程序完成之前的行政行为一般属于预备性或者中间性的行政行为，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果，属于不成熟的行政行为，法院不宜进行裁判。本案中，如皋市公安局以穆**涉嫌扰乱单位秩序，将其口头传唤至公安机关进行调查询问，经调查认为其不具有违法事实后作出终止案件调查的决定。穆**认为如皋市公安局未有书面的传唤手续将其羁押二十多小时的行为违法。对此，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条的规定，传唤是公安机关通知违法嫌疑人在规定时间内到指定地点接受询问的执法活动，是公安机关经常使用的一种调查手段，无论是对违法嫌疑人的传唤还是询问均是公安机关为查清案件事实，保证侦察与调查的重要手段，属中间性的行政行为，根据“正常行政程序最后阶段已经完成”的标准，公安机关对涉嫌违反治安管理行为人的传唤、询问不是一个成熟的行政行为。因公安机关对穆**行为的最终认定、终止调查决定或是否需要作出处罚的决定才是最终决定，故当事人认为公安机关在对其进行传唤或询问过程中存在违法之处，依法不得单独就此向法院提起诉讼要求确认其行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应符合：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。对于不符合起诉条件的，法院应裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。据此，原审法院遂裁定驳回穆**的起诉。

上诉人诉称

穆**不服，向本院提起上诉称，原审法院认定事实错误，穆**并不在案发现场，公安机关不可能有向穆**进行口头传唤的事实，如皋市公安局传唤的时间超过8小时，且批准时间是羁押超过8小时后作出的，穆**被限制人身自由的过程对其人身、财产造成了影响，传唤行为是一个独立的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

穆**提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审查，对原审裁定认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条、八十三条规定，人民警察对现场发现的违反治安管理行为的人可以口头传唤。公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂的，询问查证时间不得超过二十四小时。可见，传唤制度是一种调查性的制度，是公安机关为查清案件事实所使用的调查手段。当有人涉及到违反治安管理处罚法的时候，公安机关可以采用传唤的方式要求其协助调查，以便进一步明确法律后果。公安机关对涉嫌违反治安管理行为人的传唤是公安机关作出最终决定前的中间性行政行为，并非成熟的行政行为，对当事人的权利义务尚不产生实际影响。本案中，从原审法院查明的事实来看，穆**因涉嫌扰乱单位秩序，被口头传唤至公安机关进行调查询问。现穆**单独就如皋市公安局的传唤行为提起诉讼，不符合行政诉讼的受理条件。事实上，如皋市公安局已经作出了终止案件调查的最终决定。

综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。穆**的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年四月二十日