淮安市**保有限公司与涟水县保滩镇人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人淮安市**保有限公司因履行行政监管职责一案，不服涟水县人民法院（2015）涟行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，第三人因向中**行涟水支行贷款300万元，于2011年10月10日向原告作出《承诺书》，同月12日，被告在该承诺书上签署了“情况属实”并加盖公章。之后，第三人向中**行涟水支行贷款300万元。贷款到期后，第三人未能清偿，原告作为其担保人清偿了贷款本息。2013年2月21日，淮安**民法院立案受理了本案原告对淮安市古佛制香厂及方*、房忠爱、李*、朱*、朱*、保滩镇人民政府、兴隆寺、洪泽县安淮禅寺提起的担保追偿权诉讼，要求上列9被告承担连带还款责任。同年9月10日，淮安**民法院作出了（2013）淮中商初字第0042号民事判决。该判决认为，被告在第三人出具给原告的《承诺书》上签署的“情况属实”“并未约定由涟水县保滩镇人民政府（以下简称保滩镇政府）承担监管责任，也未约定如果发生土地证、房产证不能办理的情况，由保滩镇政府承担赔偿责任。故对于原告主张被告保滩镇政府没有按约履行监管义务，应当承担赔偿责任的诉讼请求，因缺乏事实依据，本院不予支持”。原告认为，被告没有兑现其承诺即确保第三人办妥土地证、房产证并予以抵押，即以被告应当承担行政责任为由，要求其履行监管职责，提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，现行法律尚没有明确规定被告具有“交付其承诺办妥即抵押给原告的土地证、房产证”的监管职责，而且办理土地证、房产证的法定职责只能是县级人民政府的国土部门和建设部门，被告对其具体办证行为也无权予以干预。第三人出具给原告《承诺书》的目的是为了建立其与原告之间的民事担保关系，而民事法律关系的建立与否，与被告的行政管理职权无关。且淮安**民法院（2013）淮中商初字第0042号判决书对《承诺书》上被告签署“情况属实”的性质已作出认定，因此，被告不具有依行政承诺或行政合同而设立的行政作为义务，被告在承诺书上所签署的“情况属实”不具有行政性。被告虽然作为行政主体，但并不具有原告所诉的行政监管职责，其要求被告履行行政监管职责无事实和法律依据。涟水县人民法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告淮安市**保有限公司的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人上诉称：1、原审关于淮安市古佛制香厂的诉讼地位认定错误。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条的规定，淮安市古佛制香厂应为本案的第三人，其不作答辩、不出庭，不影响其诉讼地位。一审法院在判决书中将其列为第三人，又称“本院也无须将其作为本案第三人参加诉讼”，自相矛盾。2、原审判决对本案所涉及的法律关系性质认定错误。被上诉人作为享有行政管理职权、能以自己名义、独立对外作出行政管理行为的行政主体，在《承诺书》上书写“情况属实”并加盖公章的行为显然是对相对人的权利、义务产生重大法律效果的行政行为。（2013）淮中商初字第0042号民事判决书认为被上诉人书写“情况属实”并加盖公章的行为不必承担民事责任，即意味着否认了被上诉人与相对人之间的民事法律关系性质，认可了该行为的行政性。然而，本案一审判决却又以“民事法律关系的建立与否，与被告的行政管理职权无关，被告如果参与其中行使行政职权，则违背了平等主体之间的合同自治原则”为由，否认其“行政性”。一审法院预设了被上诉人盖章行为合法的前提，在此前提预设下，为避免该行政行为因为违背了平等主体之间的合同自治原则，而招致违法的认定，遂转而否认其“行政性”。即便依照涟水县人民法院的说理，被告作出的书写“情况属实”并加盖公章的行为不是行政行为，则上诉人与被上诉人之间不存在行政法律关系，那么二者间由此产生的纠纷当不属于行政诉讼的受案范围。涟水县人民法院依法应裁定驳回起诉，而非判决驳回诉讼请求。3、原审判决适用法律错误。在权责统一、信赖利益保护的法治原则下，无论是否超越职权，行政机关只要对外作出了加盖公章的产生法律效果的行为，必然要承担相应的法律责任。既然已生效的民事判决书已否定了被上诉人行为的民事法律性质、免除了其民事责任，那么其必然要承担此行为的行政责任，接受行政诉讼的监督和审查。即便被上诉人已无法履行该义务，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，法院“应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决”。综上，原审判决认定本案所涉及的法律关系错误、适用法律错误、裁判不当，依法应予撤销，请求二审法院撤销一审判决，判决被上诉人履行监管职责，交付其承诺确保办妥即抵押给原告的土地证、房产证或确认被诉具体行政行为违法。

被上诉人辩称

被上诉人口头答辩称，同一审答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人未作陈述。

本院查明

各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送至本院，本院经审查对一审法院采纳的证据和认定的事实均予以确认。

本院认为

本案争议焦点：被上诉人是否具有监管原审第三人办理土地证、房产证并交付给上诉人的职责。

本院认为：上诉人诉称生效民事判决确认被上诉人不承担民事赔偿责任则被上诉人即应承担行政责任，无事实和法律依据。（2013）淮中商初字第0042号民事判决否认了被上诉人的民事赔偿责任而未否认被上诉人行为属于民事行为，也未确认被上诉人应承担行政责任。承诺书系原审第三人向上诉人作出的承诺，上诉人称盖章系被上诉人对该承诺的批示或者约定监管无证据证实，各方并未明确约定由被上诉人承担监管责任，故不存在行政承诺行为。上诉人的该项主张不能成立，且无其他证据及法律依据证明被上诉人对民事争议具有监管职责，故上诉人要求被上诉人履行行政监管职责无事实根据和法律依据。

关于上诉人称一审判决相互矛盾、适用法律错误的主张。上诉人的诉求是要求被上诉人履行监管职责，交付土地证、房产证，被上诉人作为一级政府，其行政监管职责应由法律明确规定，一审法院经审查发现被上诉人无法定监管职责，故认定上诉人要求被上诉人履行职责无事实和法律依据，进而判决驳回上诉人诉讼请求，并不存在矛盾之处，上诉人要求判决确认被诉具体行政行为违法亦无事实和法律依据。

关于原审第三人法律地位的认定问题，一审法院的表述虽有所不妥，但是不影响案件性质的认定和判决的处理结果。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决结果正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人淮**保有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月五日