上海万**限公司与高**政局、高**育局、南京体**有限公司申请撤销行政复议决定二审行政判决书

审理经过

上诉人上海万**限公司（以下简称上**公司）与被上诉人高**政局因财政行政处理一案，不服高邮市人民法院（2014）邮行初字第0001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月22日立案受理后依法组成合议庭，于2014年6月24日公开开庭审理了本案。上**公司的委托代理人陈*，被上诉人高**政局的委托代理人赵**、高**育局的委托代理人付琴、南京体**有限公司（以下简称南京体**程公司）的委托代理人马*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年6月14日，原告和南京体**程公司等参加了高邮**教中心关于高邮市**专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目的公开招投标活动，经过评审确定南京体**程公司为第一中标人，原告为第二中标人。在评标过程中，原告认为第一中标人南京体**程公司投标文件《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，未严格按规定格式填写，未实质性响应招标文件，应认定为废标。6月17日，在中标公示期间原告向采购人高邮市教育局提出质疑，6月24日，高邮**教中心作出答复。6月27日，原告又向高邮市政府采购中心投诉，7月26日高邮市政府采购办公室向原告发出答复函。6月28日，南京体**程公司与市教育局电教站签订了合同。7月4日，高邮市政府采购办向教育局发出中止合同的函。8月中旬，扬**纪委及高**纪委介入该案，9月13日，在扬**纪委、财政局招标处、高**纪委执法室、市政府采购办、市教育局的现场监督下，对该项目的中标人进行了复评，结果是原第一中标人有效。

一审法院认为

原审法院认为：本案争议的焦点是：第三人南京体**程公司的投标文件《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，评标委员会认定投标有效，是否符合招标文件和法律规定；被告对第三人高邮市教育局的招投标活动是否履行了监督管理的职责；被告对原告的投诉作出的答复是否合法。

一、根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）第三十七条的规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。第四十四条的规定，具体评标事务由招标采购单位依法组建的评标委员会负责，并独立履行职责。根据《招标投标法实施条例》第五十一条的规定，否决投标的权利也是评标委员会独立行使。因此，根据上述法律、法规规定，对于南京体**程公司的投标行为是否有效应由评标委员会决定，且评标委员会是独立行使决定权。《招标文件》第七章开标、评标办法、评标标准与废标标准条款第2.2条规定，本项目评标方法采用最低评标价法，评审小组对投标人提交的投标进行评审，推荐中标候选人并报评标工作领导小组决定。第2.4评标程序，关于投标文件符合性检查，是指依据投标文件规定，从投标文件的有效性、完整性和对招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。实质性响应投标应该是与招标文件要求的所有全部条款、条件和要求相符，没有重大偏离或保留的投标。所谓重大偏离或保留是指影响到招标文件规定的供货期、供货范围、质量和性能；或者实质上与招标文件不一致，而且限制了合同中买方的权利或投标人的义务，纠正这些偏离或保留将会对其他性质上响应要求的投标人的竞争地位产生不公正的影响。重大偏离的认定须经评标委员会三分之二以上同意。评委会决定投标文件的响应性只根据投标文件本身的内容，而不寻求外部的证据。第3.5条关于无效投标及废标的条款规定：投标书未按规定格式内容和要求填写的、不符合法律、法规的招标文件规定的其他实质性要求的作为废标。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十条的规定：投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应对招标文件提出的要求和条件作出实质性响应。投标文件由商务部分、技术部分、价格部分和其他部分组成。因此，本院认为，依据招标文件和上述法律规定，评标委员会评标应根据投标人全部投标文件资料从整体上审查是否对招标文件的实质性要求作出了响应。招标文件并未将在《开标一览表》漏填工期和免费保修期规定为重大偏差，南京体**程公司《开标一览表》的填写是有瑕疵的，评标委员会认为南京体**程公司投标文件售后服务中有免费保修期承诺、施工进度表中有工期承诺的阐述内容，已对招标文件作出了实质性响应，一致认为南京体**程公司投标有效，并在投标文件符合性审查表中说明了确认的原因，五个评委均签字。因此，评标委员会认定南京体**程公司投标有效符合招标文件和法律法规规定。

二、2013年6月27日原告向被告投诉，被告于次日便决定暂停合同的签订；7月4日，向高**育局电教站发出了《关于高邮市**专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目中止合同函》；7月26日，向原告发出了答复函，对投诉的事项以答复函的形式作出处理；8月12日，向高**纪委报送《高邮市**专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目招投标投诉事项的有关建议》，建议市纪委对该事项进行调查处理；9月5日，高邮市政府采购办向高**育局电教站发出《关于高邮市**专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目暂停支付采购资金及相关活动的函》；9月13日，被告同第三人高**育局组织对该项目进行复审。且被告自2013年6月27日开始一直在研究处理关于该项目的中标情况，并在多部门的监督下进行了复审。因此，被告对原告的投诉不但进行了答复，而且作出了一系列的处理行为。上述行为足以证明被告对第三人高**育局的招投标活动是否履行了监督管理的职责。

三、原告于2013年6月27日给高邮市政府采购中心投诉书，投诉事项主要内容为：评委在评标过程中未严格依照《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）和招投标文件进行评标，缺乏公平、公正，应认定南京体**程公司的投标为废标。被告根据《招标投标法》（以下简称《招投标法》）第三十八第、四十四条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十八条、四十四条、五十四条规定，作出评标委员会对此项目的评标过程符合法律规定、尊重评委评审结果的答复。该答复是被告具有履行行政监督职责的职能科室作出的，应视为被告作出的具体行政行为，其法律后果由被告承担，对原告的投诉，被告职能科室以答复函的形式作出答复，而非被告直接作出处理决定，未交待原告复议权和诉权，属于瑕疵。文书形式上的瑕疵并不改变其作为投诉处理决定的性质，没有影响原告其后行使的提起行政复议的行政复议权利。被告在法律规定的30日期间作出答复，适用法律正确，程序合法。

综上所述，高**政局对政府采购活动具有监督管理职责。有权依法受理和处理供应商的投诉。被告在接到原告的投诉后，对投诉所涉政府采购活动进行了全面审查和处理，于法定期限内作出答复，事实清楚，适用法律正确、程序合法。原告认为被告对其投诉未作出投诉处理决定的具体行政行为，认为被告未履行监督管理职责，要求被告重新作出具体行政行为无事实和法律依据，不予支持。原审法院根据最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告上**公司要求法院责令被告履行行政监督职责，重新作出具体行政行为，纠正违法评标行为，处罚第三人违法施工行为，依法认定投标为废标，确认原告顺延为第一中标人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告上海万**限公司承担。

上诉人诉称

上诉人上**公司上诉称：一、南京体**程公司的投标应认定为废标。原审判决认定评标委员会认定南京体**程公司投标有效符合招标文件和法律法规规定，有违招标投标法的公平原则，枉法裁判。1、根据招标文件第七章2.2条的规定，“开标时，投标密封文件将当众拆封，宣读投标人名称、投标价格以及认为合适的投标文件的其他内容。”这里所称的密封文件即为《开工一览表》，其中宣读的“价格、工期、免费保修期”三项实质内容缺一不可。招标文件第七章2.3条规定“未宣读的投标价格等实质性内容，评标时不予承认。”招标文件该条将不填工期和免费保修期的情形作了“不予认定”的明确处理规定，并非为瑕疵。招标文件第七章3.5条规定“投标书未按规定格式、内容和要求填写的”，是无效投标及废标。招标文件有严格的填写规定，有应当填写的内容而没有填写，应认定为无效投标。2、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条规定：“开标时，投标文件开标一览表（报价表）内容与投标文件中明细表内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准。”该条内容确立了开标一览表高于其他投标文件的效力。即使南京体**程公司投标文件中售后服务有免费保修期承诺，施工计划进度表中有工期承诺，评委评标时，仍应以开标一览表为准，认定南京体**程公司未对投标的实质性内容作响应。二、被上诉人高邮市财政局对招投标活动未履行监督管理职责。1、高邮市财政局向采购人高邮市教育局发出了中止合同函，但是高邮市教育局仍然与南京体**程公司签订合同并施工，高邮市财政局应当依照《政府采购法》第七十一条的规定作出处理，但是高邮市财政局未履行其监督管理职责。2、上诉人向纪委投诉后，原审判决认定高邮市财政局组织多部门进行了复审，但是《复评报告》不合法，故不能证明高邮市财政局履行了监管职责。三、被上诉人高邮市财政局作出的答复不符合法律规定，不是具体行政行为。根据《政府采购法》第五十六条、《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》第二十一条、二十二条的规定，行政监督部门对投诉事项应当作出投诉处理决定的具体行政行为，投诉处理决定有法定的内容和格式，而非答复。高邮市财政局逾期不作出投诉处理决定，应认定为行政不作为。请求撤销原审判决，依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人高邮市财政局答辩称：一、南京体**程公司在《开标一览表》中未填写施工日期、免费保修期，属于瑕疵，不应认定为废标。1、评标应根据全部投标文件和全部资料，从整体上审查是否对招标文件的实质性要求作出了响应，不应局限于投标文件的某一部分、某一方面。高**育局的招标文件明确了投标文件的三个组成部分，投标人提交的全部文件和资料都属于“投标文件”的范畴。本案南京体**程公司在作为投标文件的《售后服务承诺》、《施工计划进度表》中有免费保修期承诺和工期承诺，评委审查认定南京体**程公司中标有效，符合招标程序和法律规定。2、招标文件规定“未宣读的投标价格等实质性内容，评标时不予承认。”首先，该条特指的是投标价格。高**育局在招标文件中明确将开标一览表界定为投标文件的价格部分，并未涉及工期、免费保修期。本次招标中在开标一览表中设置了工期、免费保修期栏目，仅是为了评标时的方便。南京体**程公司虽在《开标一览表》中漏填工期、免费保修期，但在其他招标文件中作出了实质性响应，应当认可。其次，从《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条第一款和第二款规定看，开标一览表实质就是报价表，仅具有报价功能。3、对投标人出现的瑕疵，应区别情况正确处理。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十四条和高**育局招标文件的第七章2.4（1）B、2.4（2）均规定对招标文件中含义不明确等内容，评标委员会可以要求投标人作出必要的澄清、说明或纠正。本案中南京体**程公司漏填工期、免费保修期，对照招标文件的规定，不属于废标。4、招标文件第七章3.5条规定“投标书未按规定格式、内容和要求填写的”，是无效投标及废标，该规定是一般性规定。根据前述理由，南京体**程公司的中标不应以该规定认定为废标。二、我局全面、严格履行了监督管理职能。通过一审开庭举证，上诉人已予认可。三、我局对上诉人的投诉答复函，是具体行政行为。上诉人混淆了具体行政行为和具体行政行为瑕疵的区别。请求驳回上诉。维持原判。

被上诉人高邮市教育局答辩称：一、评标委员会客观、独立评标，是认定投标与否的法定主体。《招标投标法》《招标投标法实施条例》等都将评标及否决投标的权利交由评标委员会。评标委员会的组成是客观的，评标过程是独立的。此次评标主体、过程及标准客观公正，答辩人对唱标过程中发现的南京体**程公司在投标一览表中未注明工期和免费保修期承诺问题专门向专家进行了陈述，专家在评价时也进行了讨论，并在其作出的审查意见中专门对该问题进行说明，一致认为南京体**程公司投标有效。答辩人作为采购人已经尽到自己的提醒告知义务，经法定主体认定南京体**程公司投标有效，并经评标后作为第一中标候选人，答辩人无权更改中标人。二、评标委员会认定南京体**程公司投标有效有事实和法律依据。1、缺项部分在投标文件中已有承诺。开标一览表只是投标文件的一部分，表中对工期和免费保修期的承诺本身就不是需要密封的内容。2、开标一览表的作用是为了密封各单位的报价，防止泄露。开标一览表作为投标文件的一部分是密封的，其他部分都已在投标文件中公开响应，包括工期和免费保修期，开标一览表只是充当报价的功能。3、评标委员会认定投标有效未违反任何规定。工期和免费保修期已在投标文件中有响应，不属于未实质性响应的内容；招标文件及《评标委员会及评标方法暂行办法》允许有细微偏差；即使在开标一览表中未填写，也不存在与开标一览表不一致的情况，并且这种瑕疵未对投标有任何实质性变化和影响。请求驳回上诉请求。

被上诉人南京体**程公司未提供书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、根据相关法律规定，评标是由评标委员会负责，任何单位和个人都不得干预，至今为止南京体**程公司的投标并未被评标委员会确认为废标，上诉人要求高邮市财政局纠正违法评标行为，认定南京体**程公司投标为废标，确认上诉人为第一中标人，这既不是高邮市财政局能够作出的具体行政行为，也不是行政诉讼案件审查的范围。二、现在诉争的工程已经完工，如果高邮市财政局重新作出具体行政行为，将会对国家利益、公共利益和南京体**程公司的合法权益造成损失，故上诉人的请求已无实际意义。请求驳回上诉人的上诉请求及原审的诉讼请求。

本院查明

各方当事人向一审法院提供的证据均已录入一审判决书并随案移送本院。本院经庭审质证认定，原审认证正确。本院经审理查明以下案件事实：

2013年6月14日，上**公司和南京体**程公司等参加了高邮**教中心关于高邮市**专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目的公开招投标活动，经过评审确定南京体**程公司为第一中标人，原告为第二中标人。在评标过程中，上**公司认为第一中标人南京体**程公司投标文件《开标一览表》中的施工工期、免费保修期均为空白，未严格按规定格式填写，未实质性响应招标文件，应认定为废标。6月17日，在中标公示期间上**公司向采购人高**育局提出质疑。6月24日，高邮**教中心对上**公司的质疑作出“经评委讨论，一致认为南京体**程公司投标有效”的答复。6月27日，上**公司向高邮市政府采购办公室投诉，被投诉人为高邮**电教站，提出：评委未严格依照《政府采购法》和招标文件进行评标，缺乏公平公正；南京体**程公司的投标依照《政府采购法》和招标文件的规定应认定为无效投标。6月28日，南京体**程公司与高邮**电教站签订了合同。7月4日，高邮市政府采购办公室向高邮**电教站发出中止合同函，提出高邮市**专业学校等三所学校塑胶运动场采购项目因正处于投诉调查处理期间，要求高邮**电教站中止合同执行。7月26日，高邮市政府采购办公室向上**公司发出答复函，答复：根据《招投标法》第三十八条、第四十四条，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十四条、第五十四条、第五十八条，评标委员会独立开展评标，任何单位和个人不得非法干预、影响评标方法的确定，以及评标过程和结果，评标应当遵循投标文件初审程序，进行资格性审查和符合性审查，评标委员会成员对所提出的评审意见承担个人责任。针对菱塘**业学校等三所学校塑胶运动场采购项目，评委在投标文件初审阶段，经过认真查阅该公司的投标文件，在其投标文件售后服务中有免费保修期承诺、施工计划进度表中有工期承诺的阐述内容，已对招标文件作出了实质响应，一致认为南京体**限公司投标有效，并在投标文件符合性审查表中说明了确认的原因，五个评委均签了字。因此，此项目评标过程符合法律规定，我办尊重评委评审结果。上**公司向高邮市人民政府申请行政复议，高邮市人民政府于2013年11月1日作出邮行复（2013）6号《行政复议决定书》，决定维持该投标结果。上**公司于2013年12月25日向高邮市人民法院提起诉讼，请求法院责令高邮市财政局履行行政监督职责，重新作出具体行政行为，纠正违法评标行为，处罚南京体**程公司违法施工行为，依法认定南京体**程公司投标为废标，确认上**公司顺延为第一中标人。在本院开庭审理过程中，上**公司确认其诉讼请求是对高邮市财政局作出的答复不服。

本院认为

庭审质证辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即高**政局作出的答复是否符合法律规定进行了辩论。除前述诉辩意见外，上诉人认为，高**政局作出的答复函不符合法律规定的形式要件，应当认定为不作为，不能以没有影响上诉人行政复议权和行政诉讼权，就认为答复是有效的。高**政局应重新作出具体行政行为。被上诉人高**政局认为，高**政局接到上诉人的投诉后在法定的期限内以答复函的形式对上诉人的投诉作出处理，虽然答复函相关的内容不太全面，但其具有投诉处理决定的性质，其内容符合本案的事实和相关法律规定，上诉人据此提起了行政复议和行政诉讼。现上诉人提出要求被上诉人重新作出具体行政行为已经没有任何的实质意义。被上诉人高邮市教育局认为，高**政局的答复函形式上有不足，但并没有影响到上诉人行使法律所规定的权利；此次采购活动合法有效，高**政局的监督确实充分。被上诉人南京体**程公司同意高**政局的意见。

本院认为：第一，根据《政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。根据《政府采购法》第五十五条、五十六条的规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉。政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。本案被上诉人高邮市财政局具有对政府采购活动进行监督管理、处理质疑供应商投诉的法定职责。

第二，被上诉人高**政局做出的答复函，答复上诉人评标委员会认定南京体**程公司投标有效、符合招标文件和法律法规规定，并无不当。其一，高**育局的招标文件第七章2.2条规定，“开标时，投标密封文件将当众拆封，宣读投标人名称、投标价格以及认为合适的投标文件的其他内容。”第七章2.3条规定“未宣读的投标价格等实质性内容，评标时不予承认。”可见，开标时，主要宣读投标密封文件中的投标人名称、投标价格，对未宣读的投标价格等实质性内容评标时不予承认，重点都是指投标价格。招标文件并未如上诉人所说明确《开标一览表》中“价格、工期、免费保修期”三项实质内容缺一不可。其二，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四十一条第一款规定：“开标时，投标文件开标一览表（报价表）内容与投标文件中明细表内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准。”第四十一条第一款和第二款表述为“开标一览表（报价表）”，从该条规定看，开标一览表主要的功能是报价功能。即使如上诉人认为该条内容确立了开标一览表高于其他投标文件的效力，也主要是特指在报价方面的内容。本案南京体**程公司在虽然在《开标一览表》中虽未填写施工日期、免费保修期，但作为投标文件的《售后服务承诺》、《施工计划进度表》中有免费保修期承诺和工期承诺，评委根据全部投标文件和全部资料，从整体上审查是否对招标文件的实质性要求作出了响应，审查认定南京体**程公司中标有效，符合招标程序和法律规定。其三，高**育局的招标文件第七章3.5条规定了无效投标及废标的情形，规定“投标书未按规定格式、内容和要求填写的”，“在资格性、符合性检查时按照无效投标处理”；第七章2.4条规定，资格性检查是依据法律法规和招标文件的规定，对投标文件中资格证明、投标保证金等进行审查，以确定供应商是否具备投标资格。符合性检查是依据招标文件规定，从投标文件的有效性、完整性和对照招标文件的响应程度进行审查，以确定是否对招标文件的实质性要求作出响应。可见，资格性、符合性检查是对投标文件进行审查，并非专指开标一览表；本案中评标委员会认为南京体**程公司投标文件售后服务中有免费保修期承诺、施工进度表中有工期承诺的阐述内容，已对招标文件作出了实质性响应，一致认为南京体**程公司投标有效，并在投标文件符合性审查表中说明了确认的原因，因此上诉人所持南京体**程公司的《开标一览表》中有应当填写的内容而没有填写、应认定为无效投标的理由，不能成立。综上，南京体**程公司虽在《开标一览表》中漏填工期、免费保修期，但在其他招标文件中作出了实质性响应，评标委员会认定南京**施公司投标有效，符合招标文件和法律法规规定。

第三，《政府采购法》第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第二十一条第一款规定：“财政部门作出处理决定，应当制作投诉处理决定书，并加盖印章。投诉处理决定书应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、住所等；（二）委托代理人办理的，代理人的姓名、职业、住址、联系方式等；（三）处理决定的具体内容及事实根据和法律依据；（四）告知投诉人行政复议申请权和诉讼权利；（五）作出处理决定的日期。”本案中被上诉人高邮市财政局对上诉人的投诉，虽然在法律法规规定的期限内作出了答复函，但没有以投诉处理决定书的形式作出，且没有包括投诉处理决定书应当包括的主要内容，但是鉴于答复函实质上对上诉人的投诉作出了处理决定，亦没有影响到上诉人行政复议申请权和诉讼权利的行使，因此此问题视作瑕疵，被上诉人高邮市财政局应当今后的工作中加以改进。

综上所述，被上诉人高邮市财政局具有对政府采购活动进行监督管理、处理质疑供应商投诉的法定职责；其以答复函的形式对上诉人的投诉作出处理存在瑕疵；其对上诉人的投诉答复评标委员会认定南京体**程公司投标有效符合招标文件和法律法规规定，符合相关法律规定。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉**鼎公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十六日