宁波市鄞州区古林镇人民政府与宁波市**饰有限公司一案一审行政判决书

审理经过

原告宁波**饰有限公司（以下简称鑫**公司）不服被告宁波市鄞州区古*镇人民政府（以下简称古*镇政府）强制拆除其位于宁波市鄞州古*镇的宁波市鄞州天龙宾馆（以下简称天龙宾馆）、宁波市鄞州嘉华宾馆（以下简称嘉华宾馆）屋顶的户外屋顶广告牌的行政行为，于2015年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2015年1月7日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2015年1月27日，原告提出行政赔偿的请求，本院一并予以受理。本院依法组成合议庭，于2015年3月5日公开开庭审理了本案，原告鑫**公司的法定代表人管**及其委托代理人王*，被告古*镇政府的委托代理人崔凯业、马**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年11月20日，被告古林镇政府对原告鑫**公司设置于宁波市鄞州区古林镇天龙宾馆、嘉华宾馆屋顶的户外广告牌予以强制拆除。被告古林镇政府于2015年1月19日向本院提供了以下证据材料和法律依据：

1.宁波**州分局于2014年8月14日出具的《关于建筑物合法性认定的回函》1份，用以证明原告设置于宁波市鄞州区古林镇天龙宾馆、嘉华宾馆屋顶的广告牌系违法建筑的事实；

2.编号为201408032的《违法建筑告知书》、《限期拆除通知书》以及编号为201409010的《强制拆除公告》各1份，用以证明被告强制拆除涉案广告牌的程序合法；

3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《宁波市鄞州区“三改一拆”行动违法建筑整治查处指导性意见》及古林镇政府《关于成立宁波市鄞州区古林镇“三改一拆”行动领导小组的通知》，用以证明被告具有强制拆除违法广告牌的职权，以及被告作出强制拆除行为所适用的法律正确。

原告诉称

原告**公司起诉称,原告系鄞州区古林镇天龙宾馆、嘉华宾馆屋顶4处共9块户外广告牌的所有权人。2014年9月，被告认为原告的上述广告牌已过规划许可有效期，认定该广告牌属违法建筑，并责令限期拆除。原告曾多次向被告反映广告牌合法，但被告仍于2014年11月20日对涉案广告牌进行强制拆除。原告通过合法途径取得涉案广告牌的所用权，且在使用期间向工商部门申请户外广告登记，均获得批准，领取了《户外广告登记证》。因此，原告设置上述广告牌及从事的广告经营活动均合法有效。

此外，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，采取强制拆除措施的主体应是建设工程所在地的县级以上人民政府，被告古林镇政府无权拆除；被告在强制拆除过程中未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行告知原告诉权、作出公告的义务，也未出具任何强制执行决定书，程序违法，因此，被告对原告广告牌进行强制拆除超越职权、程序违法、证据不足，既侵害了原告的合法权益，又给原告造成了巨大的经济损失。综上，请求判令：一、确认被告强制拆除原告所有的位于宁波市鄞州区古林镇天龙宾馆、嘉华宾馆屋顶四处九块户外广告牌的行为违法。二、被告赔偿原告广告牌制作费用863371元以及因广告牌拆除导致合同无法继续履行而造成的经济损失895008元,合计1758379元。

原告在举证期限内向本院提供了以下证据材料：

1.宁波市鄞州天龙宾馆与宁波友**限公司、宁波市**有限公司（以下简称友谊广告公司）于2011年6月18日签订的《终止协议》，原告与宁波市鄞州天龙宾馆于2011年6月22日签订的《场租合同》，原告与宁波市鄞州嘉华宾馆于2011年6月22日签订的《场租合同》，宁波市鄞州区古林镇礼嘉桥村经济合作社于2011年3月30日出具的《证明》，（2006）浙规（建）证0260580号《建设工程规划许可证（副本）》（复印件），（2011）浙规广建字第0260302号《建设工程规划许可证（副本）》，《户外广告样件》（复印件）各1份，以及《户外广告登记证》3份，用以证明原告所有的涉案广告牌经合法审批的事实；

2.《宁**行资金汇划贷记补充凭证》、税务发票、照片各1份,用以证明原告拥有合法的户外广告牌，且曾为政府部门作过公益广告宣传的事实；

3.照片1组，用以证明被告将涉案广告牌予以强制拆除的事实。

4.宁波仲**限公司分别对天龙宾馆、嘉华宾馆屋顶广告牌及屋面修复工作所作的《评估报告书》各1份，用以证明原告涉案广告牌的评估价格情况；

5.原告与宁波**医院签订的《承揽合同》及广告发布照片、原告与宁波海**门诊部签订的《广告承揽合同》及广告发布照片各1份、原告与宁波甫**限公司签订的《广告承揽合同》及广告发布照片各4份，宁波**媒公司出具的《证明》1份、原告与宁波**有限公司签订的《户外广告发布业务合同》及广告发布照片1份、宁波**有限公司出具的《证明》各1份，用以证明原告因广告牌拆除导致合同不能履行产生的经济损失为895008元。

被告辩称

被告古林镇政府答辩称：一、2014年8月，经规划部门认定，原告设置于宁波市鄞州区古林镇天龙宾馆、嘉华宾馆处的户外屋顶广告牌已超出规划许可有效期，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律的相关规定，该户外广告牌属违法建筑，应予拆除。而原告称该广告牌的设置经过工商部门批准，被告认为工商部门仅是对广告内容合法性的确认，而原告设置的广告牌设施应当取得规划部门的许可。二、因原告设置的广告牌已被认定为违法建筑，被告曾责令原告自行拆除，且已经给予原告合理充分的时间进行自行拆除，但原告不予理会，被告在此情况下才进行强制拆除，程序已经到位。三、原告要求赔偿经济损失1758379元缺乏依据。因原告设置的广告牌属违法建筑，故无权要求被告赔偿，退一步来说，即使应当赔偿的话，也不应按照原告单方委托的评估机构认定的金额进行赔偿。综上，请求驳回原告的全部诉讼请求。

经庭审质证，本院对上述证据材料作如下认定：

对被告提供的证据材料1,原告质证后认为（2006）浙规（建）证0260580号《建设工程规划许可证（副本）》上并没有标注有效期，而（2011）浙规广建字第0260302号《建设工程规划许可证（副本）》上载明的有效期一年应指的是建筑物在一年内开工建设，而非指建筑物的有效期，且对于户外广告牌设置的合法性与否应由工商部门进行认定，规划部门无认定职权。对被告提供的证据材料2,原告质证后认为被告既未在《限期拆除通知书》中告知原告救济权利，同时在强制拆除前也未履行相应的催告义务，程序违法；对被告提供的证据材料3,原告质证后认为被告提供的规范性文件与上位法相冲突，不具有法律效力，且被告并不具有强制拆除的职权。本院认为，被告提供的证据材料1形式上客观真实，且与本案具有关联性，本院予以认定；对被告提供的证据材料2和3,因不能证明被诉拆除行为合法，本院对该证明对象不予认定。

对原告提供的证据材料1,被告质证后对其真实性无异议，但认为该组证据仅能证明原告租用场地的合法性，无法证明其广告牌的设置具有合法性。对原告提供的证据材料2,被告质证后对其真实性无异议，但认为与本案缺乏关联性。对原告提供的证据材料3,被告无异议。对原告提供的证据材料4,原告质证后认为该评估单位系原告单方委托产生，其出具的评估结论不具有证明力。对原告提供的证据材料5,被告质证后对其真实性无异议，但认为因原告设置的广告牌为非法设置，故其主张赔偿的经营损失不应予支持。本院经审查后对原告提供的证据材料1的真实性予以认定，但认为该组证据无法证明其广告牌设置的合法性；原告提供的证据材料2与本案无关，本院不予认定。对原告提供的证据材料3，因被告无异议，故予以认定。对原告提供的证据材料4的真实性予以认定，但认为因该评估机构由原告单方委托，其出具的评估结论不足以单独作为定案依据。因原告设置的涉案广告牌不具有合法性，对原告因广告牌拆除导致的经营性损失不应赔偿，故对原告提供的证据材料5不予认定。

本院查明

经审理查明，2011年6月18日，案外**告公司与天龙宾馆签订《终止协议》一份，约定提前解除双方间的场地租赁合同，且友**公司将其建造于天龙宾馆楼顶广告牌的产权有偿转让给天龙宾馆，协议中载明该广告牌对应的《建设工程规划许可证》编号为（2006）浙规（建）证0260580号。该规划许可证载明的建设单位为友**公司、建设项目名称为“临时屋顶广告牌”，同时载明有“同意核发临时装饰工程许可证。今后必须无条件服从规划、建设等需要，无偿拆除”。2011年6月22日，原告与天龙宾馆签订《场租合同》1份，约定由原告租赁天龙宾馆屋顶场地用于广告经营。协议签订后，原告将该广告牌用以经营，且期间曾进行过较大规模的维修和更换，但并未对该屋顶广告的《建设工程规划许可证》办理变更登记手续，也未重新办理规划许可手续。2011年5月3日，原告在规划部门办理了（2011）浙规广建字第0260302号《建设工程规划许可证（副本）》，其中载明建设项目名称为“古林通达路嘉华宾馆屋顶广告工程”，该证同时载明“此证有效期一年，有效期内如城市规划需要时须无条件拆除。涉及安全问题的事宜应由建设单位负责解决”。2011年6月22日，原告与嘉华宾馆签订了《场租合同》，此后，原告在嘉华宾馆的屋顶设置了广告牌并投入经营使用。

2014年8月14日，宁波**州分局关于原告设置于天龙宾馆和嘉华宾馆屋顶的广告牌出具《关于建筑物合法性认定的回函》，认定（2006）浙规（建）证0260580号和（2011）浙规广建字第0260302号《建设工程规划许可证》的有效期已过，且当事人未在有效期届满前三十日申请办理延续手续。据此，被告下属“三改一拆”行动领导小组办公室于2014年8月26日作出《违法建筑告知书》和《限期拆除通知书》，责令原告于2014年8月29日自行拆除上述违法建设的户外屋顶广告，逾期不拆除则强制拆除。原告收到后未在上述指定的期限内自行拆除。2014年9月26日，被告作出《强制拆除公告》，要求原告自公告发布之日起3日内自行拆除上述广告牌。公布张贴后，原告仍未拆除。2014年11月20日，原告将上述广告牌予以强制拆除。且被告在强制拆除前未对广告牌的面积进行实地测量，该广告牌拆除后的材料均现已灭失。

另查明，原告于2014年8月7日办理了天龙宾馆屋顶广告牌的工商登记手续，并领取了《户外广告登记证》，但其向工商机关提交的审批材料中提供了虚假的《建设工程规划许可证》，将（2006）浙规（建）证0260580号《建设工程规划许可证》中的建设单位篡改为原告。而原告位于嘉华宾馆屋顶的户外广告牌未办理连续的工商登记手续，仅于2014年8月7日由工商部门工作人员在样件上注明了“备案”字样。此外，涉案广告牌被强制拆除之前，原告委托宁波仲**限公司对广告牌及其屋面修复工程进行评估，其中关于天龙宾馆屋顶广告牌的评估结果为：广告牌总面积为969.50平方米，该资产截止2014年10月30日的市场价值为516269元。因关于嘉华宾馆屋顶广告牌的《评估报告书》中存在笔误，该评估单位在本案庭审结束后出具了《更正说明》，修正后的评估结果为：广告牌面积合计969.50平方米，该资产截止2014年10月31日的市场价值为326582元。

本院认为

本院认为，根据《宁波市户外管理条例》第五条第二款、第七条第二款的规定，原告在天龙宾馆和嘉华宾馆两处设置户外屋顶广告牌既应取得规划部门的许可，还应取得相应的《宁波市户外广告设置登记证》。但根据原告提供的（2006）浙规（建）证0260580号《建设工程规划许可证》来看，其建设单位并非原告，且其中也明确载明了其性质为“临时屋顶广告牌”，结合原《宁波市城市规划管理条例》第三十四条第二款的规定，临时建筑的有效期限不超过2年，故可认定该份许可证已超过有效期。而对于原告领取的（2011）浙规广建字第0260302号《建设工程规划许可证》，因许可证中已明确载明“此证有效期一年，有效期内如城市规划需要时须无条件拆除……”，足以证明该许可证项下的广告牌工程的存续期限为一年。原告认为此处载明的有效期系指工程的开工建设期限，该论述缺乏法律和事实依据，本院不予采信。原告另认为涉案的屋顶广告牌均已办理了工商登记手续，对此，本院认为，原告2014年8月在办理天龙宾馆屋顶广告牌的《户外广告登记证》过程中，存在着以虚假材料进行登记的行为，该行为不具有合法性，无法产生相应的法律效力。而工商备案并非《宁波市户外管理条例》规定的登记形式，原告2014年关于嘉华宾馆办理的“备案”手续不能产生与登记行为相同的法律效力。因此，对原告认为其设置的广告牌均为合法的陈述本院不予支持。

原告的广告牌虽未经合法审批手续设置，但在拆除程序上应当按照法定程序进行。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应当先予公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告作出《限期拆除通知书》时未告知原告相应的救济途径，且被告作出强制拆除行为时尚在原告提起行政诉讼的法定期限之内，该强制拆除行为违反了法定程序。鉴于该行为不具有可撤销内容，故本院依法确认该行为违法。

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，而原告被强制拆除的上述屋顶广告牌系未经合法审批而设置，原告诉请要求按重置成本法评估的现时市场价值来确定赔偿金额以及要求被告赔偿其相应的经营性损失与法不符，本院不予支持。但广告牌被拆除后的材料属原告的合法财产，被告理应将该材料返还给原告，现因广告牌材料已经无法追回和返还，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”的规定，被告应当支付原告相应的赔偿金。

对于赔偿金额的确定，应当按照广告牌被拆除后的材料价格进行计算，但因该材料已经灭失，本院无法对其价格进行准确的计算和评估，且因被告未在拆除前对其广告面积进行确认，故本院以原告提供的《评估报告》中载明的面积作为计算标准。同时，对于具体赔偿金额的计算，既应区分广告牌被拆除后的材料是否具有可重复利用性，又应考虑被拆除后的材料的折旧率，根据这一原则，本院结合《评估报告》确定的相关金额和本院询价的结果，酌情确定天龙宾馆楼顶的广告牌的赔偿金额为180000元、嘉华宾馆楼顶广告牌的赔偿金额为120000元，合计300000元。

综上，依照《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告宁波市鄞州区古林镇人民政府强制拆除原告宁波市海曙鑫创广告装饰有限公司设置于宁波市鄞州天龙宾馆和宁波**宾馆楼顶的九块广告牌的行为违法；

二、被告宁波市鄞州区古林镇人民政府对原告宁波市**饰有限公司就拆除后的九块广告牌灭失部分承担赔偿责任，赔偿金额为300000元，限于本判决生效后十五日内履行完毕；

三、驳回原告宁波市**饰有限公司的其他诉讼请求。

案件受理费50元，由被告宁波市鄞州区古林镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省**民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁**政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁**国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波**民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。

裁判日期

二〇一五年四月七日