平阳县昆阳镇某某村民委员会与陈*新一案一审行政判决书

审理经过

原告季**等10人诉被告平阳县国土资源局及第三人平阳县昆阳镇某某村民委员会土地行政合同一案，于2014年11月21日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于同年11月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭于2014年12月11日，公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人季**与十位原告的委托代理人李**，被告平阳县国土资源局的委托代理人蔡**、周**及第三人平阳县昆阳镇某某村民委员会的委托代理人汤**、吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2005年6月11日，因社会经济发展需要，依据土地利用和城乡建设总体规划，被告（甲方）与第三人（乙方）签订了平土资征字（2005）37号《征地补偿协议》，约定的主要内容有：拟报征昆阳镇某某村1.3203公顷集体所有耕地，商定土地补偿款与安置补偿费二项共计75.2571万元；给予参加被征地农民基本生活保障人数为26人；待征地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后，甲方一次付清商定的土地补偿款与安置补偿费；本协议生效且征地费用全部支付后，乙方应于十日内无条件交出土地。

原告诉称

原告季**等10人诉称：原告均系平阳县昆阳镇某某村村民，在该村拥有合法承包的集体土地，后被征收用于平阳县农机站建设，但未得到合理补偿，亦没有落实征地返回地安置。2014年10月18日，原告通过政府信息公开获知被告在2005年6月11日与第三人签订了平土资征字（2005）37号《征地补偿协议》，将包括原告承包田在内的某某村1.3203公顷集体土地征收为国有，约定征地方案、该协议批准后第三人应在10内无条件交地。原告认为，被告与第三人签订征地补偿协议，没有履行法定程序，没有通知包括原告在内的广大集体成员，没有征求广大被征地农民的意见，严重侵犯了原告及所有被征地农民的合法权益，应依法确认为违法。

被告辩称

被告平阳县国土资源局辩称：原告诉请确认违法的《征地补偿协议》系民事合同，不是行政合同，不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉；如属行政诉讼受案范围，原告的起诉期限已超过法定期限，依法也应驳回起诉；该《征地补偿协议》的签订主体适格，意思表示真实，内容没有违反法律、行政法规的规定，故该协议合法有效；该《征地补偿协议》系整个征地方案的组成部分，已受省人民政府征地批准文件拘束，故在省人民政府征地批文合法有效的前提下，不能直接要求确认该协议违法；原告诉称该协议未征求广大被征地农民的意见与事实不符，且法律法规没有要求征地须征求农民意见。

第三人平阳县昆阳镇某某村民委员会述称：十位原告系某某村村民，各自都有部分承包田列入涉案征地补偿协议约定征收范围；第三人依法律规定，在村民代表大会授权下签订协议，未超职权范围；当时第三人已将征地与补偿事项向村民进行宣传，列入征地范围的村民无异议，未纳入征地范围的村民还要求一并被征收、预支征地款。第三人为此还积极为村民争取利益；原告等人当时已经以小组为单位领取了征地补偿款。

被告为证明其主张，在举证期限内提供了5组证据。经当庭质证，本院确认如下：

本院查明

1、《征地补偿协议》，用以证明被诉土地行政合同的内容与原告起诉超过两年法定期限。原告对该份书证的真实性没有异议，但称直至2014年10月18日才获得该协议文本、得知其内容。第三人对被告的证据与证明目的没有异议。本院对该份书证对被诉土地行政合同内容的证明效力予以确认。但鉴于原告等人非协议签订者，被告不能仅凭该协议文本证明众原告于该协议签订时便获知协议内容从而推断原告的起诉超过法定期限；

本院认为

2、听证告知书及送达回证，用以证明《征地补偿协议》签订前已将征地补偿标准与安置方案告知当地村委会即第三人，并能证明原告的起诉超过两年法定期限。原告称从未见过该告知书，该告知书亦没有张贴过，不能证明征地事项已告知被征地村民。第三人称当时的村主任有收到听证告知书并进行宣了传。本院认为，鉴于第三人对被告该份证据及证明目的的认可，被告已就征地事项告知当地村委的事实应予确认，但该组证据不能用以证明已被告已将征地事项告知原告等列入征地范围的农户，也不能用以证明原告等人的起诉超过法定期限；

3、征地村民代表大会意见单与签到表，证明原告在2005年3月20日村民代表大会召开时就已知道涉案征地事项，起诉期限已超法定的两年时间。原告质证认为该会议意见单没有年份、会议内容事先印制、无原告到场签字，签到表所有姓名笔迹相同，对其真实性、合法性与关联性均有异议。第三人质证称，当时会议在原告的西洋黄自然村召开，代表总数20人，实到16人。但该征地村民代表大会意见单与签到表上记载的会议地点为某某村办公室，应到代表为60人，实到56人，与第三人所述不符，该份证据的真实性无法确认，本院不予采信；

4、建设用地项目呈报材料“一书方案“，用以证明浙江省人民政府以浙土字（b2005）第10422号文件审准了平阳县人民政府上报的包括本案所涉某某村集体土地的征收方案。原告对征地审批材料的真实性、合法性及与关联性没有异议，但认为该证据非征地审批的合法载体，应另行制发审批文件。第三人对该份证据没有异议。本院认为，“一书方案“系征地报批及审查同意的材料，在其真实性与关联性得到确认的提前下，非经法定程序否决，其合法性一并具备；

5、征收土地公告、补偿安置方案公告，用以证明征地审批后已进行“两公告”，土地征收已依法组织实施。原告对上述证据的形式真实性没有异议，但认为其内容不完整、没有张贴。第三人对该份证据没有异议。本院认为，该组书证的内容均载明系对浙土字（b2005）第10422号建设用地审批意见书的征地公告与补偿安置公告，但该组证据本身不能证明两个公告已张贴。

原告为证明其主张，在举证期限内时提供了3组证据。经当庭质证，本院确认如下：

1、十位原告的身份证，用以证明原告等人的某某村村民身份。被告与第三人对此没有异议，本院予以确认；

2、八份承包权证及两份集体土地承包权证审批表，用以证明十位原告在该村拥有承包田，并被列入涉案《征地补偿协议书》的征收补偿范围。被告认可该组证据的真实性，但不认可其与本案的关联性。第三人认可上该组证据的真实性与关联性，确认十位原告都有承包田列入涉案征地补偿范围。本院认为，第三人作为村集体土地的所有者与管理者，客观上知晓村民的承包田位置与是否纳入征收范围的事实。结合第三人的质证意见，本院确认原告方该组证据的效力；

3、《征地补偿协议书》，用以证明被诉行政合同内容及获知时间。该份协议对被诉行政合同内容的证明效力，被告与第三人均无异议，本院予以确认。至于该份协议的证据来源及获取时间能否证明原告等人系在法定期限内起诉，本院认为，在被告及第三人不能充分举证证明原告等人在2014年10月前已获知涉诉《征地补偿协议书》的前提下，原告起诉期限可自此日期起计；

第三人平阳县昆阳镇某某村民委员会在开庭前提供了3组证据。经当庭质证，本院确认如下：

1、平阳县昆阳镇某某村民委员会组织机构代码证，用以证明其第三人的机构身份与本案第三人主体资格，原、被告对此无异议，本院予以确认；

2、付款凭证三份及征地款分户清单，用以证明涉案协议签订前原告已知征地相关事项。经质证，原告认可领款的真实性，但称不知领的是征地款。被告对该组证据没有异议。本院认为，原告认可该组证据的真实性，收款收据上有记载时间，分户清单上列明了系征地款，列出了本案原告的姓名，故该组证据能证明涉案《征地补偿协议》签订后原告等人已领取了征地款；

3、意向征地协议书，用以证明原告等人已经领取款项的补偿方案和金额。庭审中第三人要求撤回该份证据，原、被告对此没有异议。该份证据的撤回不影响本案事实认定，本院予以准许。

根据各方当事人的一致陈述及上述采信的证据，本院对本案事实认定如下：

十位原告均系平阳县昆阳镇某某村村民，各自以户为单位在该村拥有承包田。因社会经济发展需要，被告依据土地利用和城乡建设总体规划，拟报征昆阳镇某某村1.3203公顷集体土地。本案十位原告户中均有承包田被纳入报征范围。2005年1月4日，被告以发送《听证告知书》的形式将拟征地的补偿标准与安置方案告知被征地村的村民委员会即本案第三人，但事后没有收到听证申请。同年6月11日，被告与第三人签订了涉案的《征地补偿协议》。同年七八月间，原告等征地户领取了相关征地款。2005年12月7日，被告上报的包括某某村涉案集体土地在内的2005年平阳县第八批次建设用地项目被浙江省人民政府批准征收。2014年10月18日，原告等人通过申请政府信自己公开获取了涉案《征地补偿协议》，遂以该行政合同没履行征询被征地农户意见等法定程序为由，诉请本院确认违法。

本院认为，涉案土地行政合同系行政机关为了实现对被征地集体经济组织及承包农户进行资金补偿目的，而采取的一种合意性的具体行政行为。为防止和纠正行政主体滥用行政合同特权，保护公民合法权益，该类土地行政合同可纳入司法审查范畴。最**法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案十位原告系涉案《征地补偿协议书》约定征收土地范围内的土地承包人，应享有对该土地行政合同的诉权。由于被告不能证明原告等人在2014年10月前已知晓涉案《征地补偿协议书》的内容，故本院认定原告起诉尚在法定期内。《中华人民共国土地管理法》及**务院的实施条例、浙江省实施办法均没有对集体土地报征前的程序作出规定，唯有国发（2004）28号文件即《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求国土资源部门在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民；确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。本案被告作为县级人民政府的国土资源部门，在报征涉案集体土地之前已将相关事项告知被征的村民委员会。作为不能介入村委会自治管理的政府行政部门，被告国土资源部门在没有收到听证申请与异议意见的情况下，与村委这个集体土地所有权人以签订《征地补偿协议书》的形式就补偿标准、安置途径达成一致意见，应视为履行了征地报批前的程序义务。且《征地补偿协议书》约定待征地方案和本协议批准且征地费用全部支付后，村委会才须于十日内交出土地，不违反法律法规对征地审批与组织实施的规定。第三人作为涉案被征土地的所有者，具备与国土部门商谈、签订土地征收补偿与安置的主体资格，涉案《征地补偿协议书》并不因此丧失合同效力。综上所述，本案所涉《征地补偿协议书》已遵循了职权法定、程序合法、适用法律准确等依法行政原则，不存在滥用行政合同特权情形。同时，非行政主体行为能力具备、合同双方意思表示一致、合同内容不违反法律法规强制性规定等民事合同成立与生效的要件。程序的遵循，最终是为了实体权益的保障。即使当地村委未完成对所有被征地农民的意见征询而致使部分农户不知情、未参与发表意见，也不会因此损害被征地农民的补偿安置权益。国发（2004）28号文件之所以规定要在土地报批征前将补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民，是为了提前让农民知晓补偿安置标准。但如对补偿安置有异议，村集体组织或农户可待补偿安置公告正式告知后，依次要求县人民政府协调、省人民政府裁决。对裁决不服的还可申请行政复议或提起行政诉讼。且法律明文规定，对补偿安置不服的，不影响征地的实施。故原告等人以《征地补偿协议书》签订前未确保所有被征地农民的知情权、参与权为由要求确认该土地行政合同违法，理由不能成立。对其诉讼请求，本院不予支持。为此，本院根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告季**等十人的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告季**等十人负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省**民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州**民法院，户名：浙江省省级财政专户结算分户，开户行：中国**州市分行营业部，帐号：31×××51，逾期不交按自动撤回上诉处理）。

裁判日期

二〇一四年十二月十八日