张*与合肥市庐阳区人民政府房屋征收决定二审行政判决书

审理经过

上诉人张*因诉合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）房屋征收决定一案，不服合肥**民法院（2013）合行初字第00042号行政判决向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月4日公开开庭审理了本案。上诉人张*的委托代理人张**、马**，被上诉人庐阳区政府的委托代理人李**、李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2013年6月10日，庐阳区政府决定对白水坝改造项目（国有土地）规划红线范围内国有土地上的房屋、附属物及其构筑物予以征收，并作出合（庐）房**（2013）第8号《合肥市庐阳区房屋征收决定》，明确了征收范围内的国有土地使用权，由合肥市国土局予以收回。征收范围内的被征收人应在征收搬迁期限内与庐阳**办公室签订征收补偿协议，腾空房屋，完成搬迁。庐阳**办公室按照征收补偿方案对被征收人给予补偿。

2013年10月21日张*起诉称：2013年庐阳区政府启动白水坝改造项目，作出了《合肥市庐阳区房屋征收决定》，存在重大违法之处。张*的房屋位于合肥市庐阳区白水坝57幢604室，属于该征收范围内，其是该征收决定行为的利害关系人。请求依法撤销违法征收决定的主要理由：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对国有土地上的房屋进行征收应当是为了公共利益的需要，而涉案征收决定并非为了公共利益。2、根据**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，房屋征收行为应当符合市县国民经济和社会发展的规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设，旧城区改建应当纳入市、县及国民经济和社会发展年度计划。根据该条例第十二条的规定，应当进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位，专户存储，专款专用。庐阳区政府作出该征收决定并不具备上述法定要件。综上，该征收决定违法，为维护自己的合法权益，张*向本院提起行政诉讼。

一审被告辩称

庐阳区政府答辩称：1、争讼所涉及的白水坝地区属于典型的旧城区域，大部分房屋建成时间较早，年久失修，功能不完善，布局不合理，存在大量安全隐患。庐阳区政府对白水坝地区实施旧城改造而作出房屋征收决定，符合法律所要求的为了公共利益的需要。2、对白水坝地区的旧城改造已被列入庐阳区2013年国民经济和社会发展计划当中，该计划在2012年12月21日庐阳区第三届人民代表大会第二次会议上获得批准通过。3、庐阳区政府依据年度计划，遵循城乡规划法的相关规定，组织实施了对白水坝地区的旧城改造。在作出征收决定前依法进行了立项，进行相关调查登记，组织被征收人选定房地产价格评估机构，拟定房屋征收补偿方案并公布征求意见，对项目进行了社会稳定风险评估。在拟定的征收方案公示期满后，于2013年6月10日作出了征收决定，并进行了公告，公告中载明了征收补偿方案及行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，庐阳区政府各项建设活动符合土地利用总体规划、城乡规划等要求，所作出的合（庐）房**（2013）第8号《合肥市庐阳区房屋征收决定》履行了相应的法律手续，符合法律规定的条件及程序。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。

一审法院查明

一审法院审理查明：2012年8月13日，合肥市庐阳区发展改革和统计局下发《关于白水坝地块开发项目开展前期工作的通知》，同意双**办事处开展白水坝地块开发项目前期工作。2012年8月27日，经过前期摸底，庐阳**办公室就白水坝项目范围内房屋总面积、同意改造率等基本情况进行了公示。2012年12月21日，合肥市庐阳区第三届人民代表大会第二次会议第四次全体会议通过《庐阳区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划草案的报告》，批准了庐阳区2013年国民经济和社会发展计划，其中将白水坝危旧房改造项目列入庐阳区2013年国民经济和社会发展计划当中。2013年1月21日，庐阳区政府召开政府第33次常务会议，同意在规划红线确定后，以庐阳区政府名义发布白水坝地块危旧房改造项目房屋征收决定和公告。2013年3月，庐阳**办公室做出《庐阳区白水坝地块改造项目社会稳定风险评估报告》。2013年3月25日，合肥市规划局作出合规征（2013）016号《合肥市规划建设项目房屋征收范围通知书》，划定白水坝改造项目的征收范围。2013年4月29日，双**办事处组织召开论证会，对白水坝地块改造项目房屋征收补偿方案进行了论证。安徽中信**估有限公司于2013年5月17日出具皖中信房估字（2013）A1-091号《价格咨询报告》，对合肥市蒙城路与一环路交口东南角住宅用房进行了价格评估。2013年5月3日，庐阳区政府对《白水坝地块改造项目房屋征收补偿方案》进行了公示，公示期间为2013年5月3日至2013年6月2日。2013年6月3日，庐阳区政府发布公示，说明在公示期间未收到任何要求修改上述方案的意见。2013年6月4日，该项目征收补偿费用存入合肥市庐阳区财政局帐户。2013年6月10日，庐阳区政府作出合（庐）房**（2013）第8号《合肥市庐阳区房屋征收决定》并公告。张*房屋位于该房屋征收决定确定的征收范围内。

一审法院认为

一审法院审理认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依照第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。庐阳区政府所举证据能够证明本案所涉白水坝地块改造项目是为了公共利益的需要，且已纳入庐阳区政府2013年度国民经济和社会发展年度计划。庐阳区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定拟定房屋征收补偿方案且将方案公开征求意见，并在作出房屋征收决定前，按照有关规定进行了社会稳定风险评估。庐阳区政府所举同城票据清算提入贷方凭证和财政专户拨款凭证能够证明其在作出房屋征收决定之前已将征收补偿费用专户存储，并根据房屋征收工作和建设进度足额到位，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的规定。综上，庐阳区政府为了公共利益需要作出的合（庐）房**（2013）第8号房屋征收决定事实清楚，证据充分，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持合肥市庐阳区人民政府2013年6月10日作出的合（庐）房**（2013）第8号《房屋征收决定》。

张*上诉的主要理由：1、白水坝改造项目的土地由政府收储挂牌，是以旧城改造名义实施商业开发，征收决定不符合公共利益，一审判决认定事实错误。2、做出征收决定的主要证据不合法。第一组证据土地总体规划、城乡规划、规划图等未取得合法有效批准文件；第二组证据《关于白水坝地块开发项目开展前期工作的通知》，不是立项批复文件；第五组证据《土地预审情况说明》，并非土地预审意见；征收决定前没有进行合法有效的社会风险评估；补偿方案未公示并征求公众意见；第十六组证据汇款凭据，补偿费到位时间晚于征收决定；第十组证据评估机构的选定不合法。3、没有组织听证，征收决定程序违法。综上，一审认定事实和适用法律错误，请求依法撤销该判决。

被上诉人辩称

被上诉人答辩的主要理由：1、对白水坝地区实行征收房屋是旧城改建的需要，完全是为了公共利益。项目中包含商业用地也是经济发展的必不可少的内容，符合我国社会主义市场经济发展的要求，人为地把商业用地与公共利益对立起来显然没有任何依据。2、所提交的规划图是土地利用总体规划和城乡规划的集中体现，明确反映了规划的具体内容，是规划内容的直观表现，具有充分、明确的证明效力，完全符合法律要求。3、庐阳区发展改革和统计局发给双**办事处的《关于白水坝地块开发项目开展前期工作的通知》，表明政府主管部门批复同意项目的工作开展。虽然开展工作的主体是双**办事处，但这并不违反法律的规定，街道办事处作为政府的派出机构，代表政府实际进行项目的具体工作。4、根据国土资源部《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》（国**（2012）74号）的规定：“不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改（扩）建的项目，报投资主管部门审批（批准）时，可以不进行用地预审。”上诉人认为该程序违法，属于认识或理解错误。5、作出房屋征收决定之前，依法进行了项目的社会稳定风险评估，出具了评估报告。上诉人提出“未进行合法有效的社会稳定风险评估”并无任何事实和法律依据。6、关于征收补偿费用，提供的票据清算提入贷方凭证和财政专户拨款凭证已明确反映了补偿资金入帐的时间是2013年6月4日，在作出房屋征收决定前，改造项目资金已转入庐**政局，资金足额到位，专户存储，专款专用。上诉人所述并非事实。7、提交的证据明确反映了评估机构由被征收人选派的代表选定，上诉人在上诉状中提出评估机构的选定人员中有评估公司的工作人员，这种说法并无相关证据证明，上诉人据此认为房屋评估机构选定程序不合法没有充分的依据。

本院认为

本案的争议焦点：一、作出白水坝地块改造项目的房屋征收决定，是否符合公共利益之目的；二、作出房屋征收决定所提交的证据是否合法；三、作出房屋征收决定前未组织听证会，程序是否违法。

庐阳区政府向一审法院提交作出具体行政行为的证据有：第一组庐阳区土地利用总体规划图及合肥市城乡总体规划图（2006-2020），证明白水坝旧城改造及本案讼争房屋征收决定符合土地利用总体规划及城乡规划；第二组合肥市庐阳区发展改革和统计局文件，庐计投（2012）34号，证明庐阳区发统局同意白水坝改造项目立项；第三组合肥市庐阳区国民经济和社会发展年度计划报告（第17页第三项）和决议，证明白水坝改造项目符合国民经济和社会发展规划；第四组合肥市规划局庐阳分局关于白水坝地块规划预条件的函及规划红线图，证明合肥市规划局提供规划设计预条件；第五组关于白水坝地块改造项目土地预审的情况说明，证明合肥市**阳分局就项目用地作出情况说明；第六组合肥市庐阳区人民政府常务会议纪要（三十三），证明庐阳区政府会议同意在规划红线确认后发布白水坝改造项目房屋征收决定和公告；第七组合肥市规划局建设项目房屋征收范围通知书及规划房屋征收范围图，证明合肥市规划局同意白水坝改造项目房屋征收事宜及其征收建筑面积和规划用地面积；第八组白水坝前期摸底勘察基本情况及附表，证明白水坝改造项目前期调查的有关情况；第九组白水坝改造项目房屋征收补偿方案论证会会议纪要及签到表，证明庐阳区政府就房屋征收补偿方案召开了论证会；第十组被征收人代表选定房屋征收评估机构的选票及签到簿和现场照片，证明被征收人依法确定房屋评估机构；第十一组安徽中信**评估有限公司价格咨询报告皖中信房估字（2013）A1-091号及评估机构有关资质文件，证明合法评估机构对项目地块住宅用房的市场价格进行了评估；第十二组旧房改造项目征求意见的复函和群众征求意见表（部分），证明庐阳区政府就白水坝旧城改造项目征求群众意见；第十三组白水坝项目社会稳定风险评估报告，证明庐阳区政府依法进行了社会稳定风险评估；第十四组房屋征收补偿方案及公示、照片，证明白水坝地块改造项目房屋征收补偿方案以及对其依法进行了公示；第十五组公示及照片，证明庐阳区政府将征收补偿方案征求情况予以公布；第十六组同城票据清算提入贷方凭证和财政专户拨款凭证，证明白水坝地块改造项目启动资金到账情况；第十七组房屋征收决定，合（庐）房**（2013）第8号，证明庐阳区政府依法作出房屋征收决定；第十八组房屋征收决定公告，证明庐阳区政府依法对房屋征收决定及相关事宜作出公告。庐阳区政府提供**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》作为作出房屋征收决定的法律依据。

张**一审法院提交的证据有：1、身份证复印件及房产证复印件，证明原告的主体资格。2、行政复议决定书，证明原告依法向复议机关进行复议，且证明原告的起诉期限问题。3、两份媒体报道，证明本案所涉项目的征收目的不具有合法性，是以商业开发的名义实施旧城改造，与为公共利益相违背。4、双**办事处向被征收人发布的一封信、本案所涉项目征收补偿方案向被征收人公示征求意见照片、安置细则，证明在征收决定做出前，征收补偿方案没有按照法律规定的要求公示一个月、没有征求意见即作出征收决定。其中信中明确项目开始时间2013年6月10日召开征收动员大会，并告知被征收人可以对征收补偿方案提出意见，截止到2013年6月23日。原告拍摄照片公示时间是2013年5月23日，细则明确日期是2013年6月23日，庐阳区政府2013年6月10日作出征收决定程序不合法。5、白水坝征收进度表。6、评估机构选定人员明细表，证明其中两名工作人员参与了评估机构的选定，分别是王**和王*，在被告提交的第十组证据被征收代表的签到簿中该两人作为代表参与，选定评估机构程序不合法，被告所述被征收人积极参加评估机构选定的说法不能成立。

一审庭审质证，原告对被告所举第一组证据认为被告提供的是庐阳区土地利用总体规划图，而不是土地利用总体规划。仅仅是一份图纸，没有经过任何机关批准及备案，根据安徽省城乡规划条例第十三条的规定，城市总体规划应当由人民政府编制报省人民政府审批，其所在地规划报市人民政府审批，并备案，被告提供的证据不能证明其作出具体行政行为符合城市规划。对第二组证据认为根据《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条的规定，因公共利益需要征收房屋的，被告提供的第二组证据仅是开展前期工作的通知，不符合第五条规定，该份立项文件指向的对象是双**办事处，并非本案的被告，主体错误，该立项文件只字未提该项目坐落地区属于危旧房等字眼，通过内容的描述明显是以旧城改造名义实施商业开发，不是为了公共利益。被告提交的该份立项文件仅仅是一份关于白水坝地块开发项目开展前期工作的通知，并非法律意义上的批复，与**务院投资体制改革的决定及上述的立项批准要求的形式及内容均不符。对第三组证据认为不能充分证明涉案征收决定符合法定要求，该份证据本身不符合行政诉讼法关于书证的证据要求，没有公章和证据来源。而且不能证明改造行为是否符合公共利益需要。对第四组证据认为不能用规划预函代替规划文件，恰恰证明了规划用地性质是商业用地、居住用地，不是为了公共利益，而是带有商业开发的项目。该规划文件未向社会进行公示，被征收人在整个过程中没有见过包括本份规划文件在内及在征收实施之前所确定的征收范围红线图。对第五组证据认为提供的是土地预审情况说明，并非土地预审意见，该证据作出时间是2013年8月25日，而涉诉具体行政行为作出时间是6月10日，时间上本末倒置。对第六组证据认为会议纪要仅仅指出危旧房改造项目，没有相关证据证明启动项目符合法律规定要件。对第七组证据认为不能以通知书代替规划的批准文件，该房屋征收范围通知书指向主体是双**办事处，其不具备法律上的主体资格，该通知书明确同意双岗街道办对建筑面积54000平方米的建筑实施征收，征收范围确定后应在征收范围进行公示，本项目的征收范围红线图并没有在征收范围公示，与条例要求做出征收的程序是相违背的。对第八组证据认为没有建设单位公章，也不知道是由哪个部门作出勘查，相关数据没有相关材料予以佐证，对数据内容的真实性合法性不予认可。房屋征收决定做出前对房屋的面积、权属，应是一户一档的调查结果，调查目的是向被征收人进行公示，并非为了政府部门作出征收决定的大概数据，庐阳区政府没有对被征收房屋的基本情况作出登记，没有向被征收人进行公布，与法律条文所要规范的内容及意义相矛盾。对第九组证据认为会议签到表没有时间和出具的主体，会议纪要中没有就征收补偿方案进行了讨论、论证的内容，失去了会议纪要的意义和法律论证效果。且对征收补偿方案进行的论证应是由市县级人民政府组织。对第十组证据认为会议签到簿没有时间，无法证明评估机构选定的时间，且不能证明是经**乡建委、房地产管理局通过招投标方式确定的评估机构。对评估机构进行投票选举的代表人是如何选出，没有相关证据证明履行了法定的选定程序，没有在征收范围内进行公示告知被征收人有选定的权利，没有选票发出及回收情况的汇总，仅征求了签到表上八户的意见，从形式上，八户被征收人不能代表640户被征收人对选定评估机构的意见。对第十一组证据认为委托函可以明确委托该评估机构出具咨询报告的是双**办事处，主体上与法律规定相违背，形式上没有向评估机构出具评估委托书、签订委托合同，该组证据不具有形式上及证明目的上的合法性。对第十二组证据认为由安徽**公司出具的白水坝改造的函明确是由土地中心统一收储上市，电信公司出具的征求意见的复函、及合肥**公司出具的报告中记载，由政府相关部门收储挂牌，进一步证明该征收项目不是为了公共利益，而是土地开发项目。签字意见表的意见不具有客观真实性、普遍性，不能证明是被征收人的真实意见。对第十三组证据认为作出社会稳定风险评估报告应从涉案项目概况和合法、合理、安全、可行性等方面进行评估并提出相应解决措施，才能作为社会稳定风险评估报告的法定要件，该份风险评估报告没有体现国土、环保、规划及信访部门对该项目可能引发的社会稳定风险进行讨论及论证，没有经过专家咨询，因此该份评估报告及做出主体及形式均不能达到政府条例要求的立法本意。对第十四组证据认为，公示的图纸要求不符合法律规定的图纸大小，用A4图纸进行公示不符合法律规定，该组证据不能证明公示的张贴地点、范围，不能证明依法进行公示。对第十五组证据认为照片没有拍摄地点、时间、来源，不能证明已依法公示，对公示的内容真实性不予认可。对第十六组证据认为该组证据出具的时间是6月19日，不能证明对涉案地块征收补偿费用采取的专户存储、专款专用的强制要求。征收补偿资金没有足额到位，没有专户存储、专款专用，因此不能作出征收决定。对第十七组证据认为是本案被诉的具体行政行为，不能作为证据，对第十八组证据认为没有公告的相关内容，公告张贴的地点、范围，不具有合法性，不予以认可。

一审被告对原告所举证据中的行政复议决定书没有异议，行政复议决定书的内容能够证明本案的客观事实情况，也能证明庐阳区政府作出的房屋征收决定合法。对房产证没有异议。对原告开庭审理时所举证据认为已超过举证期限，不予质证。

一审法院经审核认为：被告所举证据具有证据的真实性、合法性和关联性，能够证明庐阳区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定的实质要件和程序要件作出房屋征收决定，应予以认定。原告所举行政复议决定及房产证具有证据的真实性、合法性和关联性，能够证明张*是本案所涉房屋的所有权人，具有本案原告主体资格且本案已经过合肥市人民政府行政复议，应予以认定。原告所举媒体报道及白水坝旧城改造项目征收工作进度表、白水坝改造项目人员联系表与本案不具有关联性，不予认定。原告所举的信、公示照片及安置细则证据来源不明确，且不能推定被告所举房屋征收补偿方案及公示、照片不具有真实性及未按照**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的期限将房屋征收补偿方案予以公示，不予认定。

二审庭审中，双方当事人对所涉证据作出的质证意见，与一审庭审中对证据的质证意见基本相同。

鉴于上诉人不服一审判决对被告提供的证据所作出的审查认证，针对这些证据是否符合证据形式，能否达到证明目的，是否合法，本院依法进一步审核，调查了庐**人大、土地局、规划局，制作了谈话笔录并当庭出示。本院认为：被上诉人一审提供的合肥市庐阳区国民经济和社会发展年度计划报告和决议、庐阳区土地利用总体规划图、合肥市城乡总体规划图（2006-2020）、合肥**阳分局关于白水坝地块规划预条件的函和规划红线图，证据的内容与证明目的相一致，符合证据真实性、合法性、关联性的三性要求，予以认定。被上诉人一审提供的庐阳区发展改革和统计局庐计投（2012）34号《关于同意白水坝项目开展前期工作的通知》，证据形式符合部门的统一要求，证据的内容与证明目的相一致，符合证据三性要求，予以认定。被上诉人一审提供的合肥**阳分局关于白水坝地块改造项目土地预审的情况说明，虽然该说明的内容是不需要进行土地预审，实质上反映的仍是对土地预审的意见，符合证据三性要求，予以认定。被上诉人一审提供的社会稳定风险评估报告、房屋评估机构的选定、征收补偿费的财政拨款票据凭证等证据，经审查，均符合证据的三性要求和证明目的，且程序合法，予以认定。故一审对证据的审查认证符合法律规定，本院对一审认定的事实和对全部证据的审查认证均予以采纳。

本院认为：一、白水坝工程作为旧城改造项目已经纳入2013庐阳区人民政府国民经济和社会发展年度计划，并经庐阳区第三届人民代表大会第二次会议第四次全体会议通过而获批准。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项的规定，为促进国民经济和社会发展而进行的旧城改建，已明确纳入公共利益范畴。故上诉人以该项目的土地由政府收储挂牌，旧城改造项目中涉及有商业用地，即认为是商业开发，不属于公共利益，于法无据。

二、庐阳区政府根据2013庐阳区人民政府国民经济和社会发展年度计划，在启动白水坝旧城改建项目前和作出合（庐）房**（2013）第8号房屋征收决定过程中，具备了纳入国民经济和社会发展年度计划、土地利用总体规划、城乡规划、项目批准文件、规划红线图、土地预审意见等条件，组织了对房屋情况登记调查、社会风险评估、评估机构选定等工作，履行了对征收决定、征收方案的公示和征求意见等程序，划拨了专项征收补偿费用并已到位，交代了行政复议、行政诉讼相关权利，制作了征收补偿政策宣传小册子。因此，合肥市庐阳区政府作出的合（庐）房**（2013）第8号房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，且证据充分、程序合法。

三、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定，“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应该组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”本案中，《白水坝地块改造项目房屋征收补偿方案》于2013年5月3日进行了公示，没有任何证据证明公示期间有被征收人对征收补偿方案提出修改意见，故没有启动听证会程序的法定事由。上诉人主张庐阳区政府没有组织听证会，程序违法的理由不成立。

综上，上诉人提出的上诉理由，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉人张*的上诉请求；

维持合肥**民法院（2013）合行初字第00042号行政判决。

二审上诉费50元由张*承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十八日