郑**诉东至县政府房屋征收一审行政判决书

审理经过

原告郑**、吴**不服东至县人民政府房屋征收决定，于2014年12月向池州**民法院提起行政诉讼。池州**民法院申请安徽**民法院指定管辖。安徽**民法院于2015年1月5日指定本院管辖。本院于2015年2月4日受理后依法组成合议庭，于2015年2月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2015年3月12日公开开庭审理了本案。原告郑**、吴**，被告的委托代理人夏**、罗*到庭参加了诉讼。在案件审理中，双方当事人均同意在本院主持下进行协调，本院于2015年3月13日裁定中止诉讼。经协调，因双方当事人没有达成一致意见，本案于2015年5月28日恢复审理。本案现已审理终结。

2014年9月26日，被告作出《东至县人民政府关于决定实施尧南东路建设工程范围内房屋征收的通告》（东**（2014）5号），为实施东至县城市政道路专项规划，征收东至沿河路，南至法院原办公楼及私宅，西至尧渡老街，北至私宅内的房屋共约22户。具体征收四至范围以东至县尧南东路建设工程房屋征收范围红线图为准。

原告诉称

原告起诉称：一、原告所有的东至县尧渡老街72号房屋，位于东至县尧渡老街和尧南东路交叉口，系继承取得。1999年，原告因房屋部分墙体倒塌，向原东至县建设委员会申请拆老房建新房。2006年年底，经相关部门规划许可，原告拆除了房屋的后半部分重新建设。新房建成后，2009年东至县房地产管理局向原告颁发了房产证。2014年9月被告以东至县尧南东路建设需要为由，将原告的房屋予以征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了公共利益的需要，确需征收房屋的，可以作出房屋征收决定，并且该决定应当符合城镇规划要求。东至县尧南东路工程建设，虽然是公共利益的需要，但到目前为止，尧南东路的规划没有改变，原告的新建房屋在尧南东路工程建设红线范围之外，故被告对原告新建房屋的征收并不具有公共利益的需要。被告以东至县尧南东路工程建设需要为由，任意扩大征收范围，对原告经规划许可所建，并已取得房产证的房屋予以征收的行为，违反了相关法律规定，应予撤销。二、被告对原告在东至县尧南路红线范围内的老屋所作出的征收决定，原告不持异议。但被告委托评估公司对原告房屋作出的评估报告，程序、实体均违法。综上，原告认为被告非因公共利益的需要，对原告依照规划新建的房屋进行征收，侵犯了原告的财产所有权，故提起诉讼，请求依法撤销被告作出的东政通（2014）5号对原告位于尧渡镇尧渡老街72号，经规划许可所建楼房的征收决定。本案诉讼费由被告承担。

原告在法定举证期限内提供了以下证据：

第一组证据：

1、原告的东国用（2008）第343号土地使用权证复印件；

2、2009年7月15日东至县建设委员会《建设工程规划许可证》（建字第341721200900069号）复印件；

3、东至**管理局房地权东字第2008－0177、第2009－1320号《房地产权证》。

以上证据证明原告2009年拆除部分老屋所建的新房，经规划许可，三证齐全，系合法所建。

第二组证据：

1、被告《关于公布﹤*南东路建设工程范围内房屋征收与补偿方案﹥征求公众意见公告》（东*（2014）36号）；

2、尧南东路建设工程房屋征收范围红线图。证明被告对尧南东路建设工程内房屋征收范围红线，超出了尧南路道路规划红线，且边缘极度参差不齐，被告属违法超范围征收；

3、《东至县人民政府关于尧南东路建设工程范围内房屋征收与补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》（东**（2014）4号）；

4、《东至县人民政府关于决定实施尧南东路建设工程范围内房屋征收的通告》（东**（2014）5号）；

5、沪八达估字（2014）拆CQSC-029号房地产估价报告、沪八达估字（2014）拆核CQFH－2号房地产估价复核报告；

6、东至县人民政府尧南东路建设工程房屋征收补偿测算告知单；

7、东至**管理局提交给原告的“估价测算过程（郑**）”。

以上证据证明被告对原告2009年经规划许可新建房屋，违法超范围征收；对房屋评估程序、实体均违法。

第三组证据：

1、原告于2014年9月29日，针对被告对原告新建房屋违法征收，通过东至县尧渡镇尧渡老街社区，向东至县房屋征收管理局提出的“关于尧南东路建设工程对我户房屋征收的意见”；

2、原告于2014年10月14日，通过东至县尧渡镇尧渡老街社区，向被告提出的“我户对尧南路建设工程征收意见”；

3、原告于2014年10月20日，在被告决定的，如与被告签订拆迁协议，即给予30%奖励期限的最后一天，通过东至县尧渡镇尧渡老街社区，再次向被告提交的“关于尧南东路建设工程对我户征收范围的意见”。

以上证据证明原告对被告违法征收原告新建房屋，及征收原告在尧南东路道路红线范围内老屋的态度。

被告辩称

被告答辩称：一、被告的征收行为属于公共利益的需要。涉案地块坐落在东至县城南，被告对该宗地块实施征收系为解决城南交通状况，依据县城总体规划实施的尧南东路改造工程所需。在土地利用规划及立项方面也分别经依法审查批准，征收目的是为了实施县城市政道路专项规划，符合法律法规对公共利益的规定。因此，原告诉称被告对其房屋征收非因公共利益需要的主张不能成立。二、被告对涉案房屋作出的征收决定程序合法、正当。1、被告在作出征收决定过程中，征收补偿方案经房屋征收部门拟定，报被告组织相关部门论证后并公布征求公众意见，修改后予以公告。房屋征收部门对征收范围内房屋的权属、区位、建筑面积等情况组织了调查登记，并进行了社会稳定风险评估，符合法定的程序要求。房屋征收评估机构系在征求意见中依据多数人的选择确定，未违反程序规定。2、房屋征收评估机构作为中介机构进行的评估、复核评估等一系列行为，是按照规定程序作出的专业结论，没有违反法律规定。三、被告对原告房屋整体征收未违反法律禁止性规定。规划的道路红线不完全等同于征收红线。为确保规划的完整有效实施，征收过程中征收红线的确定应按现场实际情况确定。2009年原告建成新房后重新取得房产证，证载房屋为两幢，一幢建筑面积为236.48平方米，即新建房屋；一幢建筑面积为25.62平方米，即老屋。首先原告的新建房屋与老屋均在一个独立的房产证和土地证上，其土地证部分范围在道路规划红线范围内；其次原告新建房屋坐落于道路交叉路口，且为四层，如不整体拆除，影响道路通行和交通安全，存在安全隐患。被告对原告房屋整体征收虽然突破了建设用地规划红线，但未给社会带来危害，而且消除了潜在的安全隐患。在各地征收实际中，若遇此类情况，政府将房屋整体一并征收不违反法律禁止性规定。另外按东至县总体规划，尧南东路属于次干道系统，道路红线宽度24米，其两侧建筑退让红线原则上应大于5米。据此，被告将原告的房屋整体一并纳入征收范围合法。综上，被告作出的征收决定，职权主体适格，符合法定的征收条件及程序，原告要求撤销征收决定，无事实和法律依据，请求法院依法判决予以维持。

被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：

第一组证据：

1、东至县发展和改革委员会《东至县发展改革委关于东至县城尧南东路改造工程立项的批复》（东*改投资（2014）125号）；

2、2014年8月10日东至县国土资源局《关于东至县尧南东路工程项目建设用地的审查意见》；

3、2014年8月9日东至县住房和城乡建设委员会《关于东至县城尧南东路改造工程规划范围的说明》。

以上证据证明被告实施的房屋征收（包括征收范围的划定）是因交通基础设施建设的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项之规定。

第二组证据：

1、东至县人民政府《关于公布〈尧南东路建设工程范围内房屋征收与补偿方案〉征求公众意见公告》（东*（2014）36号）及附件征求意见稿、房屋征收范围红线图；

2、东至县人民政府关于公布《尧南东路建设工程范围内房屋征收与补偿方案》征求公众意见公告张贴现场照片；

3、原告2014年8月26日签收相关材料的送达回证；

4、原告被征收房屋房地产权证复印材料；

5、原告2014年8月28日签名选定的房地产价格评估机构选定征求意见书；

6、《关于尧南东路建设工程范围内房屋征收分户调查结果的公告》张贴现场照片；

7、东至县人民政府《尧南东路建设工程房屋征收补偿社会稳定风险评估结论》。

以上证据证明被告在作出房屋征收决定前，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定履行了征求意见、协商选定评估机构、对被征收房屋分户调查登记并公布结果、对项目进行社会稳定风险评估等一系列程序。

第三组证据：

1、《东至县人民政府关于尧南东路建设工程范围内房屋征收与补偿方案征求公众意见及修改情况的通告》（东*（2014）4号）；

2、《东至县人民政府关于决定实施尧南东路建设工程范围内房屋征收的通告》（东**（2014）5号）；

3、上述两份文件的现场张贴照片；

4、原告被征收房屋房地产估价报告；

5、原告2014年9月26日签收相关材料的送达回证；

6、原告被征收房屋房地产估价复核报告及送达回证。

以上证据证明被告对房屋征收补偿方案征求意见期限不少于30日，并对征求意见情况等及时进行了公布；作出房屋征收决定后及时进行了公告，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；依法履行了委托经选定的房地产评估机构对被征收房屋进行价值评估及复核程序。

被告在开庭审理中经本院准许补充提供了以下证据：

一、《池州市人民政府关于东至县城市总体规划的批复》（池**（2012）60号）及东至县城市总体规划（2010－2030）第十四章城市综合交通规划、道路交通规划图复印件各一份；

二、《东至县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011年－2015年）》复印件一份。

以上证据证明被告实施的房屋征收项目符合东至县城市总体规划及国民经济和社会发展规划。

本院在开庭审理后要求被告补充提供东至县尧南路的规划图。被告于2015年5月7日提供了《东至县老城区东南部地块控制性详细规划》中的第5页道路交通控制、建设高度分区图、道路系统规划图的复印件各一份，以及东至县人民政府东政秘（2012）176号批复，以证明：根据道路系统规划图，原告的老屋在道路红线范围内，在主干道上。原告的新建房屋在道路规划绿地上。被告为了实施该规划而将原告房屋纳入征收范围。被告这次未将尧南路规划绿化带上所有房屋都纳入征收范围，是根据实际需要。被告根据道路规划实施成本性因素、土地完整规划等综合科学利用因素考虑，可以灵活确定征收房屋红线范围。另外，此次征收与原告同类情况的还有四、五家。

2015年5月18日被告又补充提供了东至县域城镇体系规划第1章总则、第4章综合交通规划、东至县城城市道路一览表、东至县县城总体规划的道路系统规划图（2003－2020）、用地布局图（2003－2020）复印件各一份。证明被告本次征收范围的划定是为了实施规划需要。

经庭审质证，原告对被告在法定举证期限内及开庭审理时提供的证据质证认为：一、对被告提交证据的真实性不持异议，对其证明对象“对原告依据尧南路规划而建，在尧南路红线范围之外的新建房屋系合法征收”有异议。被告提交的第一组第3份证据，不能证明被告对原告新建房屋系合法征收，恰恰证明被告超范围对原告新建房屋的征收。被告的超范围征收行为，是否依照城乡规划法的规定，按照规定的权限和程序修改了城镇规划，修改后是否按规定的审批程序进行了报批，报批后是否报总体规划审批机关进行了备案。被告提交的所有证据没有一份涉及到该争议焦点。因此被告对原告在尧南东路红线范围外新建房屋的征收不具有合法性。二、被告委托的评估机构在对原告房屋评估时有违法行为。1、评估机构在对原告房屋进行估价时，对评估对象的地理位置错误。原告房屋并非评估报告中所记载位于尧渡镇渔业村，而是位于尧渡老街与尧南东路的路口，系临街房屋。2、根据原告的规划许可证和房产证，原告新建房屋的面积为236.48平方米，而被告按照重新测量的面积202.89平方米提交评估，没有法律依据；3、原告有理由相信，评估机构没有到原告被征收房屋进行实地查勘。综上，评估机构对原告被征收房屋作出的评估报告，不能作为被告征收原告房屋的补偿依据。原告对被告在开庭审理中提供的证据的真实性没有异议，但认为被告应按照法定程序作出征收决定。

原告对被告2015年5月7日补充提供的证据经质证认为：1、道路系统规划图的规划时间是2011年9月，在原告建房之后。根据该图显示东至县尧南路24米宽，应包括绿化带。2、东至县发展和改革委员会东发改投资（（2014）125号）批复，明确尧南路道路拓宽到20米，不是24米。原告新建房屋不在20米内。3、被告没有证据证明尧南路道路规划经过法定程序拓宽到24米。只要有法定依据，原告同意拆除房屋，但不能只针对原告一户。涉及到尧南路绿化带两边的房屋都应一并拆除。4、被告补充提供的这些证据不能作为本案的定案依据。

原告对被告2015年5月18日补充提供的证据经质证认为：对这些材料的真实性提出异议，认为被告应当在举证期限内提供。从规划图上看尧南路宽度是24米，看似规划没有改变。但根据东发改投资（（2014）125号）批复，此次尧南东路改造工程是拓宽至20米。另外从道路系统规划图看，尧南路是支路，支路的宽度应为15－20米，这与城市道路一览表上的标注尧南路宽度为24米相矛盾。原告的新建房屋是经规划许可所建。

被告对原告提供的证据经质证认为：第一组证据无异议。对第二组证据的证明目的有异议。1、规划红线与征收拆迁红线是由当地规划部门确定，但征收红线往往大于规划红线，本身应按现场实际情况而定，为了规划的顺利执行如果有些房屋不拆除会影响规划红线的施工，政府有权对红线外的房屋整体一并征收。2、被告出于公益性、实用性、道路通行安全性等因素考虑，将一个独立土地证范围内，部分在规划红线范围内，部分在规划红线范围外的房屋整体一并纳入征收范围，有利于征收工作顺利推进，被告的此次征收行为无违法性。3、上海八**地估价公司系被告在征求意见中依据多数人的选择确定，其进行的评估、复核评估等一系列行为，均严格按照规定程序作出，不存在违法性。4、中介机构的评估过程并非被告的征收部门作为主体针对原告方作出的具体行政行为。对原告提供的第三组证据的真实性无异议，被告的征收部门在收到原告的书面意见后，高度重视，多次上门做沟通工作，向原告告知被告征收行为的公益性、合法性、正当性，充分保障了被征收人的合法权益。

本院对上述证据认证如下：

被告在法定举证期限内提供的第一组证据以及开庭审理时补充提供的证据，可以证明被告作出房屋征收决定是因公共利益需要。被告提供的第二组、第三组证据可证明被告作出房屋征收决定的程序符合法律规定，但不能证明其确定房屋征收范围的合法性、正当性。开庭审理后被告补充提供的证据可证明2004年至今东至县尧城南路道路红线宽度为24米没有改变。根据道路系统规划图，原告的新建房屋虽在尧南路两边的绿地范围内，但被告的证据只能证明此次东至县尧南东路改造工程只是将道路拓宽至20米，并不包括绿地范围。被告提供的证据不能证明原告的新建房屋应当纳入被告的房屋征收范围。

原告提供的第一组、第三组证据，被告没有异议，本院应予认定。原告提供的第二组证据中的第1、3、4份证据与被告提供的证据一致，证明被告履行了相关征收程序。第2份证据可以证明原告的新建房屋在尧南东路建设工程道路规划红线以外。第5、6、7份证据与本案所诉的房屋征收决定无关联性。

本院查明

经审理查明：2014年8月被告拟对东至县尧南东路实施改造，需对尧南东路建设工程范围内的建筑物、构筑物实施征收。2014年8月9日东至县住房和城乡建设委员会出具规划范围图。2014年8月10日东至县国土资源局作出《关于东至县尧南东路工程项目建设用地的审查意见》。2014年9月28日东至县发展和改革委员会作出东至县城尧南东路改造工程立项的批复。2014年8月25日被告作出《关于公布〈尧南东路建设工程范围内房屋征收与补偿方案〉征求公众意见公告》（东*（2014）36号），征求公众意见。2014年9月26日被告将征求意见情况和修改情况予以通告，并作出社会稳定风险评估。同日，被告作出《东至县人民政府关于决定实施尧南东路建设工程范围内房屋征收的通告》（东*通（2014）5号），并附房屋征收补偿方案。

原告所有的东至县尧渡镇老街72号房屋，位于东至县尧渡镇老街和尧南东路的交叉口，土地使用权面积为103.82平方米。原告原有砖木结构房屋两间，建筑面积分别为54.93平方米、17.08平方米，共72.01平方米。后因该房屋部分墙体倒塌，原告向原东至县建设委员会申请拆旧房建新屋。2009年原告取得建设工程规划许可证后拆除部分旧房屋建设新房屋，并于2009年7月22日取得《房地产权证》（房地权东字第2009－1320号）。该《房地产权证》记载，四层混合结构房屋建筑面积236.48平方米（该部分房屋即原告所称的新建房屋），一层砖木结构房屋建筑面积为25.62平方米（该房屋为原有砖木结构54.93平方米房屋拆除后所剩余的部分，即原告所称的老屋）。因东至县尧南东路实施改造，东至县房屋征收管理局于2014年8月25日将东政（2014）36号通告及意见反馈表送达给原告郑**，于2014年8月28日将房地产价格评估机构选定征求意见书送达给原告郑**。2014年9月26日上海八达**价有限公司受委托对原告房屋进行估价，经评估原告房屋估价为1093156元。原告不服申请复核，该公司出具复核报告，认为原房地产估价报告结果客观、公正。原告遂起诉至法院。

本案争议的焦点是：被告作出的东至县尧南东路建设工程范围内房屋征收决定中，对原告郑**、吴**所有的四层混合结构建筑面积为236.48平方米的新建房屋实施征收是否合法。

本院认为

本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中被告提供的《东至县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《池州市人民政府关于东至县城市总体规划的批复》、《东至县发展改革委关于东至县城尧南东路改造工程立项的批复》、东至县国土资源局的建设用地审查意见等证据，可以证明被告为实施东至县尧南东路改造工程，需征收工程范围内的房屋，该房屋征收决定是因为公共利益的需要。但被告在维护公共利益得以实现的前提下，应当合法、正当地确定房屋征收范围，最大限度地保障被征收房屋所有权人的合法权益。

原告位于东至县尧渡老街和尧南东路交叉口的房屋，其中一层砖木结构建筑面积为25.62平方米的老屋在尧南东路改造工程道路红线范围内。另四层混合结构建筑面积236.48平方米的新建房屋在道路红线范围外，但均在被告的房屋征收红线范围内。原告认为，东至县尧南东路的规划没有改变，其2009年新建房屋符合规划要求，被告将其道路红线范围外的新建房屋也纳入此次房屋征收范围违法，没有依据。而被告认为，规划的道路红线不完全等同于征收红线。被告对原告房屋的整体征收不违反法律禁止性规定。从被告提供的《东至县域城镇体系规划》、《东至县老城区东南部地块控制性详细规划》等证据看，2004年至今东至县尧南路规划的道路红线宽度为24米，没有改变。庭审中原、被告也均认为东至县尧南路的规划从原告2009年建房至今没有改变。而原告2009年申请新建房屋，经过原东至县建设委员会审核准许，并颁发了《建设工程规划许可证》。因此原告2009年新建的四层混合结构房屋，现在仍符合东至县尧南路的规划要求。被告认为原告的新建房屋坐落于道路交叉路口，如不拆除将影响道路通行和交通安全，存在安全隐患，但被告没有提供证据予以证明，该辩解理由不能成立。另从原告的《建设工程规划许可证》、《房地产权证》可以看出，原告新建的四层混合结构房屋与原有的一层砖木结构房屋是两幢独立结构的房屋，虽登记在一个房产证上，但在房屋状况一栏中是分开登记的。被告也没有证据证明如拆除老屋，会影响新建房屋的安全性和实用性。因此被告认为原告的新建房屋与老屋均在一个独立的房产证和土地证上，征收部门不能将它们分割的理由不能成立。对于被告所称的按照2012年批准的东至县城市总体规划，东至县尧南东路道路红线宽度24米，两侧建筑退让红线原则上应大于5米，原告的新建房屋在建筑退让红线5米内。本院认为，从被告提供的尧南东路建设工程房屋征收范围红线图看，被告并没有将东至县尧南东路道路两侧建筑退让红线5米以内的房屋都纳入房屋征收范围，并且原告的新建房屋在《东至县城市总体规划（2010－2030）》作出以前已经规划部门准许建成，因此原告有理由认为，被告实施东至县尧南东路改造工程，并不是必须要将原告的新建房屋纳入征收范围。综上，被告作出的东至县尧南东路建设工程范围内房屋征收决定将原告的新建房屋纳入征收范围，证据不足，原告要求予以撤销的诉讼请求，应予支持。至于原告诉称被告委托的房地产价格评估机构评估程序违法等问题，与本案被诉的房屋征收决定的合法性无关，不属本案审查范围。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

撤销2014年9月26日被告东至县人民政府作出的东至县尧南东路建设工程范围内房屋征收决定（东**（2014）5号）中，对原告郑**、吴**所有的东至县尧渡镇老街72号四层混合结构建筑面积为236.48平方米房屋实施征收的内容。

案件受理费50元由被告东至县人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月二十三日