上诉人李**、李**、李**等三人因诉龙岩市人民政府行政批复一案，不服龙岩**民法院（2010）岩行初字第16号行政判决，向本院提起上诉

审理经过

上诉人李**、李**、李**等三人因诉龙岩市人民政府行政批复一案，不服龙岩**民法院（2010）岩行初字第16号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2011年4月15日公开开庭进行了审理。上诉人李**及三上诉人的共同委托代理人李*、邹*，被上诉人龙岩市人民政府的委托代理人莫延辉，被上诉人龙岩市新罗区龙州大厦的委托代理人童**等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，第三人龙岩市新罗区龙州大厦原系新罗区人民政府招待所。2000年6月30日，龙岩市新罗区人民政府向龙岩市人民政府提出《关于龙州大厦改造问题的请示》，并由第三人填写了《建设用地申请表》申请建设用地。同月，福建**勘察院作出了《龙岩市龙州大厦改造工程建设用地地质灾害危险性评估报告》。2000年7月25日，龙岩市新罗区人民政府办公室向龙**划局提出《关于要求办理龙州大厦建设用地规划许可证的报告》。7月26日，第三人向龙岩**理局提出《关于申请批准龙州大酒店改建工程用地报告的请示》，同日，龙岩市城乡规划局颁发给第三人编号为5001599的《建设用地规划许可证》，龙岩**划委员会亦于同日作出了龙新计基（2000）144号《关于龙州大酒店改造工程项目可行性研究报告的批复》，同意该项目的可行性研究报告。龙岩市土地勘测规划所亦于同日对该项目出具了《土地勘测定界技术报告书》。7月27日，龙岩**理局作出编号为龙土建[2000]预058号《建设项目用地预审意见书》，意见为：“1、该项目用地符合市、区土地利用总体规划及城市总体规划；2、该项目需使用城市国有土地8113平方米；3、该项目土地用途为商业用地，拟按协议出让方式提供用地，土地使用年限为四十年，地价不得低于市政府公布的基准地价；4、用地单位应按新《土地管理法》规定报批用地，未经批准不得动工建设”。2000年8月1日，龙岩**理局出具《权属证明》，证明新罗区龙州大酒店改造项目规划红线范围内的土地面积8113平方米，为国有城市用地。2000年8月4日，第三人向龙岩**理局提出《关于申请龙州大厦改造工程土地使用权出让土地价格评估结果确认的报告》，同日，龙岩**理局作出《批复》，对龙州大厦改造工程项目用地土地使用权出让底价评估结果予以确认。2000年8月6日，第三人制定了《龙岩市龙州大厦改造建设拆迁补偿安置方案》。2000年8月16日，龙岩**员会作出龙**（2000）城84号《关于龙岩市新罗区龙州大厦申请龙州大酒店改造地块纳入成片旧城改造的批复》，同意将第三人申请用地统一纳入中山路第三期成片旧城改造。2000年8月24日，被告龙岩市人民政府作出龙政[2000]综295号《关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》，即本案被诉行政行为。

原审法院还查明，龙岩市**虎岭居委会五彩巷53号房产所在的土地包含在被诉行政行为批复的8113平方米的案涉土地范围中。第三人取得被诉行政行为批复的8113平方米的涉案土地使用权后，又将该土地使用权转让给龙岩协**有限公司。2010年9月7日，该房产被龙岩市**展有限公司拆除。原告以未获得拆迁安置补偿为由提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，首先，被告龙岩市人民政府作出的龙政[2000]综295号《关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》将改建龙州大厦项目所需的8113平方米的土地使用权收回，而龙岩市新**居民委员会五彩巷53号的土地包含在该改建项目的8113平方米的土地范围中，因此，该行政行为已对特定的对象即五彩巷53号房产、土地的相关权利人的权利义务产生了实际的影响，因此，该行政行为属于可诉的具体行政行为。原告向法院提供的第一组证据可以初步证明其与五彩巷53号房产、土地及被诉行政行为存在行政法律上的利害关系，因此，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。

其次，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条明确规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。本案中，被告作为本案案涉土地原批准用地的人民政府，有权依据上述法律规定，批准收回国有土地使用权，因此，其作出本案行政行为有法定的权源依据。

第三，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”。第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条规定：“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准”，据此，上述法律、法规对城市建设用地的报批和审查程序作出了明确的规定。本案被告提供的经本院确认的证据可以证明，第三人申请改造龙州大厦建设项目，经过了有关行政主管部门的逐级审查批准后，被告才根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定作出本案批复，同意收回案涉土地的使用权，上述审批和批复行为遵循了上述法律、法规规定的程序，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款虽然规定“收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”，但并未规定补偿应作为批准收回土地使用权的前置程序，且第三人在申请本案用地过程中已制定了补偿安置方案，被告在作出的批复中亦已明确要求第三人“希妥善处理好拆迁安置补偿工作”。因此，被告作出本案的批复行为并不影响其批复后的拆迁安置补偿工作的进行，原告认为被告没有对原告进行补偿安置即作出本案批复行为违法应予撤销的理由于法无据，原审法院不予支持。

综上，原审法院认为被告作出的本案具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持被告龙岩市人民政府作出的龙政[2000]综295号《关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》。一审案件受理费50元，由原告李**、李**、李**负担。

原审原告李**、李**、李**不服，向本院提起上诉称，原审判决错误认定讼争批复适用法律、法规正确，原审判决错误认定被上诉人龙岩市人民政府出具讼争批复的行为符合法定程序。被上诉人龙岩市人民政府出具讼争批复的行为违反了收回国有土地使用权、建设用地审批的程序性法律规定，其直接作出收回国有土地使用权的决定超越其职权范围，已严重损害上诉人合法权益。上诉人请求本院撤销原审判决，改判撤销被诉具体行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人龙岩市人民政府答辩称，其向原审第三人龙岩市新罗区龙州大厦作出的龙政(2000)综295号文件批复，已经履行了预审、申请、审核、批准等程序，其所作被诉批复，并不会导致上诉人无法得到法律规定的补偿或补偿事宜会被无限期搁置。上诉人没有得到补偿，是因为与李**的其他后人对讼争房产存在权属争议。从我国目前的法律、法规来看，并没有规定不能将收回土地使用权和供地在一个具体行政行为中作出。因此，其向原审第三人作出被诉批复并无不妥之处。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。原审判决维持被诉批复是正确的，依法应予维持。

被上诉人龙岩市新罗区龙州大厦在二审庭审中答辩称，龙岩市人民政府作出土地行政批复合法有效，请求二审法院予以维持。

本案各方当事人在法定期限内向原审法院提交了证据。被上诉人龙岩市人民政府提供的证据有：1、龙岩市人民政府龙*[2000]综295号《关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》；2、龙岩市新罗区龙州大厦《建设用地申请表》；3、龙国用（94）字第207419号《国有土地使用证》；4、龙岩市新罗区人民政府龙新政综【2000】234号《关于龙州大厦改造问题的请示》；5、龙岩市新罗区龙州大厦《关于申请批准龙州大酒店改建工程用地报告的请示》；6、龙岩**理局龙土建［2000］预058号《建设项目用地预审意见书》；7、龙岩市新罗区人民政府办公室《关于龙州大厦改建用地报批材料说明的函》；8、龙岩市新罗区人民政府办公室龙新政办［2000］150号《关于要求办理龙州大厦建设用地规划许可证的报告》；9、《建设用地规划许可证》(编号5001599)；10、龙岩**划委员会龙新计基（2000）144号《关于龙州大酒店改造工程项目可行性研究报告的批复》；11、龙岩市建设委员会龙**（2000）城84号《关于龙岩市新罗区龙州大厦申请龙州大酒店改造地块纳入成片旧城改造的批复》；12、龙岩市土地勘测规划所《土地勘测定界技术报告书》；13、龙岩**财政局关于龙州大厦改建的资金来源说明；14、龙岩市新罗区龙州大厦营业执照；15、龙岩市新罗区龙州大厦关于申请龙州大厦改造工程土地使用权出让土地价格评估结果确认的报告、《土地资产价格评估报告书》、《土地资产价格评估技术报告》；16、龙岩**理局龙土［2000］169号《关于新罗区龙州大厦改造工程项目用地土地使用权出让底价评估结果确认的批复》；17、福建**勘察院《龙岩市龙州大厦改造工程建设用地地质灾害危险性评估报告》；18、总平面图；19、规划红线图；20、龙岩**理局《权属证明》；21、龙州大酒店改造项目土地利用现状图；22、龙岩市龙州大厦改造建设拆迁补偿安置方案；23、龙岩**理局（龙）地呈字[2000]第43号《建设用地项目呈报说明书》；24、龙岩**理局《供地方案》；25、龙岩**理局龙土建[2000]审056号《关于新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的审理意见》；26、建设项目用地办理单。被上诉人龙岩市人民政府还提供了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、五十三、五十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二、二十九条，作为作出具体行政行为的依据。上诉人提供的证据有：1、龙岩**管理局提供的1943年的《龙岩县地籍整理办事处土地登记总簿》一份；2、龙岩市**民委员会出具的关于李**遗产纠纷调解意见一份；3、龙岩市**民委员会出具的《证明》一份；4、三原告的户口页；5、三原告身份证复印件；6、原告于2010年9月9日向龙岩**民法院提起行政诉讼的行政诉状；7、龙岩**民法院受理案件通知书；8、龙*（2000）综295号《龙岩市人民政府关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》；9、2001年第三人与龙岩**理局签订的《城镇国有土地使用权出让合同》。

上述证据、依据均已经一审法庭举证、质证，并随案移送本院。经审查，各方提供的证据具备真实性、合法性及关联性的特征，可以作为本案认定事实的根据。

本院查明

本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，依照土地管理的相关法律、法规的规定，被上诉人龙岩市人民政府为实施城市规划进行旧城区改建的需要，可以批准收回国有土地使用权，并依照相关权限批准有关建设单位使用该国有建设土地。

本案中，被上诉人龙岩市新罗区龙州大厦改造建设项目，已经履行了建委的旧城改造批复、土地管理部门用地预审、规划行政部门的建设用地规划许可、计划管理部门可行性研究报告的批复、地质灾害评估等前置审批手续，并拟定了拆迁补偿方案，完成了建设项目可行性研究论证。被上诉人龙岩市新罗区龙州大厦持法律、行政法规规定的有关文件向龙岩**理局提出建设用地申请，经过龙岩**理局审核，报被上诉人龙岩市人民政府批准。被上诉人龙岩市人民政府依法作出龙政[2000]综295号《关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》，并无不当。

上诉人主张龙岩市人民政府没有对其土地使用权给予补偿即作出批复侵犯其合法权益。本院认为，被上诉人龙岩市人民政府作出用地批复的行为是一种行政审批行为，而土地的补偿则是在其后的实施中进行的。从行政审批的职能角度来看，土地是否已补偿并不是龙岩市人民政府在作出被诉批复时应审查的要件，不可能要求其在作出用地审批时就对上诉人进行补偿。因此，上诉人提出应先补偿再作出批复的理由，于法无据。

综上，上诉人的上诉理由不能成立。龙岩市人民政府作出龙政[2000]综295号《关于龙岩市新罗区龙州大厦兴建龙州大酒店项目用地的批复》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人李**、李**、李**共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一一年五月十日