莆田市荔城区西天尾镇溪白村第四村民小组诉莆田市荔城区人民政府不履行法定职责一案二审行政判决书

审理经过

莆田市荔城区西天尾镇溪白村第四村民小组(下称第四村民小组)因诉莆田市荔城区人民政府(下称荔城区人民政府)不履行法定职责一案，不服莆田**民法院（2012）莆行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年5月28日依法公开开庭审理本案，上诉人第四村民小组的诉讼代表人方**和委托代理人黄**、被上诉人荔城区人民政府的委托代理人黄**、莆田市荔**村民委员会(下称溪白村村委会)的法定代表人姚**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决认定，1998年12月，原莆田县人民政府向原告第四村民小组方**、方**、方**、方**、方**等村民颁发《土地承包经营权证》，并在权证中记载所有权单位为4组集体。2012年6月20日第四村民小组向荔城区人民政府递交土地争议调查处理申请书，莆田市荔城区人民政府于2012年6月29日作出荔政综[2012]68号《土地权属争议案件不予受理决定书》，查明荔城区人民政府于2003年已向第三人溪白村农民集体颁发集体土地所有权证。据此认定第四村民小组提出的土地权属争议的地块权属清楚，不存在权属争议。依照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，决定不予受理。第四村民小组不服，于2012年7月20日向莆田市人民政府提出行政复议，莆田市人民政府于2012年9月11日作出莆政行复[2012]50号《行政复议决定书》，决定维持荔城区人民政府作出的荔政综[2012]68号《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告第四村民小组不服提起行政诉讼，请求撤销被告荔城区人民政府作出的具体行政行为，判令被告继续审理原告与第三人的土地权属纠纷案。

一审法院认为

原审判决认为，本案的争议焦点是原告与第三人的土地纠纷是否属于土地权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”；《福建省土地权属争议处理办法》第二条规定：“本办法适用于处理当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或使用权归属问题发生的纠纷”。从以上规定分析，土地权属争议存在两个构成要件，一是土地所有权或使用权归属存在纠纷，二是争议宗地未经政府确权颁证。从争议事项上考察，原告虽持有政府颁发的农村土地承包经营证，但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第二款“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”的规定，承包经营权实际上是一种用益物权，而非所有权。而第三人持有的集体土地所有权证，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”的规定，是政府确认所有权的法定权证，且集体土地上的所有权与承包经营权等用益物权可以并存，所有权人与承包经营权人不一致不能视为存在土地争议。从是否确权上考察，荔城区人民政府颁发给第三人集体土地所有权证，业已确认讼争土地的所有权归属。该具体行政行为未被有权机关经法定程序撤销之前，均发生法律效力。故应认定被告已经对讼争土地的所有权进行了确认。原告提请的事项不属于土地权属争议，被告作出不予受理决定是正确的。根据本院的释*，集体土地上的所有权与承包经营权等用益物权可以并存，原告主张的实质在于其对颁发给第三人的集体土地所有权证不服，认为该颁证行为存在虚假和错误。但对该颁证行为的合法性问题，不在行政机关土地权属争议处理范围，亦不在本案审查范畴。原告的正确救济途径应根据相关法律规定，就颁证机关颁发集体土地所有权证的具体行政行为，申请复议或提起诉讼。但经本院多次释*，原告仍坚持本诉，确无事实与法律依据。

综上，原告申请事项不属于土地权属争议，原告的起诉理由不能成立。被告处理结果正确。但被告进行审查时，未正确探求原告诉求的真实意思为主张所有权，未告知原告对争议事项的正确救济途径，未引用与本案具备最密切联系的《福建省土地权属争议处理办法》第二条的规定。以上瑕疵的产生，造成了原告的不理解，增加了当事人诉累，存在合法但不合理的因素。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告第四村民小组负担。

原审原告第四村民小组不服原审判决提起上诉称：讼争土地所有权是其固有的，第三人的土地所有权证是违法无效的“伪证”，原审予以采信是错误的。本案土地争议现实符合法定要素，被上诉人荔城区人民政府不予受理是违法的。原审判决适用法律错误。请求二审撤销原判，改判撤销被诉具体行政行为，判令被上诉人受理其土地权属争议处理申请。

上诉人诉称

被上诉人荔城区人民政府答辩称：原审法院认定上诉人与第三人的土地纠纷不属于土地权属争议，被上诉人依法决定不予受理是正确的，适用法律准确。上诉人主张对讼争土地享有所有权，实质在于其对被上诉人颁发给第三人的集体土地所有权证不服，属于行政复议前置范围。上诉人的权利主张不属于土地权属争议案件受理范围，原审判决是正确的。

被上诉人辩称

被上诉人溪**委会未提供书面答辩意见，其在庭审中均支持被上诉人荔城区人民政府的诉讼意见。

本院查明

经审理查明，被上诉人荔城区人民政府向原审法院提供了如下证据、依据：1、土地权属争议案件收件登记单；2、土地权属争议案件申请书；3、土地权属争议案件文书送达回证；4、莆荔集有(2003)第00281号集体土地所有证；5、法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第十四条。

上诉人第四村民小组向原审法院提供了如下证据：1、负责人证明书；2、五份土地承包经营权证；3、土地争议调查处理申请书；4、土地权属争议案件不予受理决定书；5、行政复议答辩状、行政复议决定书。

被上诉人溪**委会未向法院提供证据。

本案各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。上诉人第四村民小组在二审庭审中提供一份《确认书》复印件作为新证据，用以证明溪白村未取得相关集体土地所有权证。

经庭审举证、质证，并经本院审查，本院对原审判决的定案依据予以确认。但原审判决对被上诉人荔城区人民政府提供的莆荔集有(2003)第00281号集体土地所有证复印件，作出“由莆田市**城分局档案馆制作形成并加盖莆田市**城分局公章”的认定不当，实际上该证据并未加盖莆田市**城分局公章，存在瑕疵。对此，二审庭审中被上诉人荔城区人民政府对该证据进行补强，提供了盖有莆田市**城分局地籍股印章的莆荔集有(2003)第00281号集体土地所有证复印件，庭后经本院核实，并经上诉人核对认可了该证据的真实性。上诉人第四村民小组在二审庭审中提供的《确认书》复印件，因其证据来源不明，真实性无法确认，且《确认书》中所涉及的土地是否与本案讼争土地有关联不能确定，对上诉人的主张不具证明效力，因此，本院不予采纳。本院对原审判决认定的基本事实予以确认。

本院认为

本院认为，行政相对人应依法申请行政机关履行法定职责，只有申请事项符合法定受理条件的，行政机关才能依法受理并作出处理。本案中，上诉人第四村民小组以其“土地被溪**委会冒认”等为由，向被上诉人荔城区人民政府提出土地争议调查处理申请，请求被上诉人立案受理并作出调查处理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”和《福建省土地权属争议处理办法》第二条“本办法适用于处理当事人之间对未经政府确权发证的土地所有权或者使用权归属问题发生的纠纷”的规定，只有在土地未经政府确权发证情况下发生的土地权属争议，行政相对人申请人民政府作出土地权属争议调查处理的，才符合土地权属争议调查处理案件的受理条件，否则，即不符合法定的受理条件，人民政府可依法不予受理。由于上诉人第四村民小组认为存在权属争议的宗地，已经荔城区人民政府以莆荔集有(2003)第00281号集体土地所有证确权给溪白村农民集体，即上诉人向被上诉人申请处理的事项不是未经政府确权发证的土地所有权归属问题发生的争议，因此，不符合土地权属争议调查处理案件的法定受理条件。被上诉人荔城区人民政府依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，作出《土地权属争议案件不予受理决定书》并无不当，上诉人第四村民小组要求被上诉人履行土地权属争议调查处理法定职责的诉讼请求不能成立。原审判决驳回第四村民小组的诉讼请求，基本事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人第四村民小组认为被上诉人荔城区人民政府作出的莆荔集有(2003)第00281号集体土地所有证侵犯其合法权益，可以依法向人民法院提起行政诉讼，对此，原审法院对上诉人已作具体释明。上诉人第四村民小组的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人第四村民小组负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二Ο一三年六月八日