翁祖表与莆田市国土资源局限期交付土地二审行政判决书

审理经过

上诉人翁祖表因诉被上诉人莆田市国土资源局限期交付土地一案，不服莆田市荔城区人民法院（2013）荔行初字第119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，与关联案件合并审理，于2014年6月4日公开开庭进行了审理。上诉人翁祖表及其委托代理人杨**、被上诉人莆田市国土资源局的委托代理人苏*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明的本案事实：为发展地方经济，实施莆田市荔城区土地利用总体规划，莆田市人民政府根据2010年8月26日《福建省人民政府关于莆田市荔城区2010年度第十批城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2010）492号）的文件，同意征收包括荔城区新度镇厝柄村水田10.6984公顷、其他农用地0.516公顷、居民点及独立工矿用地0.7031公顷，计征收集体所有土地11.9175公顷，使用国有水田0.077公顷、其他农用地0.0054公顷、其他土地0.824公顷，合计征收（使用）土地12.8239公顷，作为荔城区2010年度第十批次城市建设用地，按规划用途使用。2010年9月10日莆田市人民政府根据福建省人民政府闽政地（2010）492号文件，作出《关于荔城区2010年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》（莆政土（2010）183号），要求莆田市国土资源局按批准的征收土地方案切实做好被征地单位、农民的生产生活安置，并配合劳动保障部门做好被征地农民的社会保障工作。2010年9月26日莆田市人民政府发布《莆田市人民政府征收（使用）土地方案公告》（莆**（2010）第31号），对建设用地项目名称、征收（使用）土地位置、被征收（使用）土地村（组）及面积、土地补偿费和安置补助费标准以及被征收（使用）土地四至范围内的土地所有人、使用人限期持有关土地权属证书或其它有关证明材料到莆田市**城分局征迁部办理征地补偿登记以及在规定期限内不办理征地补偿登记将视为放弃其应有的权益等，并在新度**委会进行张贴公布。2010年12月12日，莆田市人民政府作出《关于同意壶山大道南侧地块二、六、八收储地建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆**（2010）174号），原则同意莆田市国土资源局（莆国土资（2010）223号）《关于上报壶山大道南侧地块二、六、八收储地建设项目征地拆迁补偿安置方案的请示》，并请荔城区人民政府抓紧组织实施。2010年11月23日，荔城区人民政府作出《关于研究解决黄石商贸物流园区道路基础设施及部分商贸项目征地拆迁有关问题的会议纪要》（（2010）110号），《莆田市黄石商贸物流园区道路基础设施及部分商贸项目征地拆迁补偿安置方案实施细则》。2011年5月17日，荔城区黄石物流园区道路基础设施及部分商贸项目征地拆迁安置工作指挥部发出《抽签规则》、《签约须知》，告知各被征迁户的签约时间、地点、抽签对象、程序、签约方法和奖励方法等。2011年3月9日，莆田市国土资源局以莆国土资综（2011）53号文件发布了《莆田市国土资源局征地补偿安置方案公告》，《公告》对土地补偿安置标准、地上附着物补偿标准、青苗补偿标准、征地补偿安置费用、农业人口安置办法、被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人有不同意见可在期限内提出或申请听证等内容，并在新度**委会进行张贴公布。被告根据上述有关征地批文、规划用地红线图和1998年7月原莆田县人民政府颁发给原告翁祖表的荔集建（98）字第162089号集体土地建设用地使用证，对编号为A50、A50-1坐落荔城区新度镇厝柄村的原告翁祖表的房屋进行实地丈量和调查复核，原告房屋土地面积520.62平方米，其中建筑占地面积411.54平方米，建筑总面积569.13平方米，经审批认定符合补偿条件的建筑面积为456.57平方米。2012年6月15日，福建光明资产评估房地**责任公司受莆田市**城分局的委托，对原告翁祖表的房地产进行拆迁补偿价值评估并作出光明评报字［（2012）第P（1387）F1159号］房地产估价报告，原告翁祖表名下编号为A50、A50-1的房屋、附属物评估价值人民币201478元，该评估报告于2012年7月2日留置送达予原告。2013年6月18日，福建光明资产评估房地**责任公司对该评价报告有效期延长至2014年6月14日，且荔城区新度镇人民政府于2014年1月7日对原告的安置作出承诺，承诺保障原告在选择安置方式时的时点为其提供货币补偿与产权置换两种方式供原告选择。2013年7月11日，被告莆田市国土资源局对原告翁祖表作出并留置送达了（莆国土资征（2013）1058号）《征地拆迁补偿安置通知书》，对原告翁祖表被征收土地及地上物调查复核结果、被征收土地及地上物补偿情况、房屋拆迁安置方式等事项进行告知。告知原告应接到该安置通知书之日起十五日内，向莆田市**城分局书面提出选择安置方式，逾期暂按房屋产权调换安置给予安置套房四套、工具间两间［套房安置楼房号：厝柄安置区1-2#楼403室套房（建筑面积暂计76.2平方米）、2-2#楼304室套房（建筑面积暂计117.8平方米）、2-2#楼404室套房（建筑面积暂计117.8平方米）、2-2#楼504室套房（建筑面积暂计117.8平方米）和1-1#楼1015室工具间（建筑面积暂计11.9平方米）、2-1#楼2041室工具间（建筑面积暂计15.1平方米）］，也可申请更改为货币补偿安置方式。同时对被征收土地及地上物调查复核结果或补偿安置事项有异议，可在十五日内提出书面意见。现被告莆田市国土资源局已把原告翁祖表被征收的土地及地上物的货币补偿款人民币310277元，于2013年5月23日以原告翁祖表户名开户并存入福建莆田**有限公司新度支行（账号：9040514010101100063176）。2013年9月4日，被告莆田市国土资源局作出（莆国土资决（2013）1025号）《责令交出土地决定书》，并于同月10日留置送达原告。原告不服于2013年9月16日向莆田市人民政府提出行政复议。莆田市人民政府于2013年11月11日作出维持（莆国土资决（2013）1025号）《责令交出土地决定书》的莆政行复（2013）80号《行政复议决定书》。为此，原告诉至本院，要求撤销被告作出的（莆国土资决（2013）1025号）《责令交出土地决定书》。

一审法院认为

原审法院认为，本案被告莆田市国土资源局作为土地管理法律法规授权的具有集体土地征收补偿登记及作出责令交出土地具体行政行为法定职权的行政机关，根据福建省人民政府闽政地（2010）492号征收土地的批复文件及莆田市人民政府莆政土（2010）183号《关于荔城区2010年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》、莆**（2010）第31号《征收（使用）土地方案公告》，依法发布了莆国土资综（2011）53号《征地补偿安置方案公告》等文件，对在征收范围内的原告房屋及附属物丈量登记后，在原告不予选择安置方式的情况下，根据有资质评估机构出具的评估报告及按安置方案测算的货币补偿金额，已把货币补偿金存入原告的银行账户，并按原告可补偿安置的面积在厝柄安置区为其安置套房四套、工具间两间作为产权置换，两种安置方式已并存，应视为补偿安置到位。虽评估机构出具的评估报告已超过应用的有效期，但评估机构已作出有效期延期说明，且荔城区新度镇人民政府出具原告选择两种安置方式的承诺书。现被告根据土地征收的法律法规在履行了征收土地的“两公告一登记”的法定程序后而依法作出的《责令交出土地决定书》具体行政行为并无不当。虽然征收程序上有存在瑕疵，但不影响被告作出《责令交出土地决定书》的具体行政行为的效力。故原告请求撤销被告作出的《责令交出土地决定书》具体行政行为缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告翁祖表要求撤销被告莆田市国土资源局2013年9月4日作出的莆国土资决（2013）1025号《责令交出土地决定书》的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由原告翁祖表负担。

上诉人诉称

上诉人翁祖表不服一审判决，提出的上诉理由是：一、被上诉人提供的安置房和工具间作为产权交换，但房子位置都未定，不符合先安置后拆迁的规定；二、被上诉人具体行政行为事实不清，证据不足。1、闽政地（2010）492号文具体四至不清，不能证明上诉人的房产在其中；2、二份闽政地（2010）492号文的公章位置不同，真实性值得核查；3、被上诉人的征地红线图实际只是莆田市城乡规划局的勘察定界图；4、评估报告不合法，委托方不对，超期，没有送达，没有入内评估，结论偏低。三、被上诉人具体行政行为程序违法。上诉人请求撤销原审判决，改判撤销莆国土资决（2013）1025号《责令交出土地决定书》。其代理人还认为：上诉人等对闽政地（2010）492号文向福建省人民政府提出行政复议，省政府至今仍未作出复议决定，省政府自己发的文件自己都不敢认。

被上诉人辩称

被上诉人莆田市国土资源局未在法定期限内提交书面答辩状。其代理人称：原审判决认定事实清楚，证据充分，判决正确，请求本院驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理审查，被上诉人提供的证据、依据有：证据1、2010年8月26日《福建省人民政府关于莆田市荔城区2010年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2010）492号）；证据2、2010年9月10日《莆田市人民政府关于莆田市荔城区2010年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》（莆政土（2010）183号）；证据3、规划用地红线图；证据4、2010年9月26日市政府在被征土地的所在地发布《莆田市人民政府征收（使用）土地方案公告》（莆**（2010）第31号）及张贴照片；证据5、2010年12月12日《莆田市人民政府关于同意壶山大道南侧地块二、六、八收储地建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆**（2010）174号）；证据6、荔城区人民政府《关于研究解决黄石商贸物流园区道路基础设施及部分商贸项目征地拆迁有关问题的会议纪要》（（2010）110号）；证据7、《莆田市黄石商贸物流园区道路基础设施及部分商贸项目征地拆迁补偿安置方案实施细则》；证据8、荔城区黄石物流园区道路基础设施及部分商贸项目征地拆迁安置工作指挥部《抽签规则》、《签约须知》；证据9、2011年3月9日莆田市国土资源局《征地补偿安置方案公告》（莆国土资综（2011）53号）及张贴照片；证据10、2012年8月6日厝柄村委会《证明书》；证据11、荔城区黄石物流园区道路基础设施及部分商贸项目房屋征地拆迁补偿登记部分调查材料；证据12、房地产估价报告及送达回证、延期声明；证据13、《征地拆迁补偿安置通知书》（莆**（2013）1058号）及送达回证：证据14、《责令交出土地决定书》（莆国土资决（2013）1025号）及送达回证。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款、第46条；《福建省实施〈土地管理法〉办法》第22、23条；《福建省实施〈土地管理法〉办法》第24条；《福建省实施〈土地管理法〉办法》第30条；《征用土地公告办法》第六条；《土地管理法实施条例》第45条。

上述证据材料均已移送本院。本院审理期间，被上诉人提供本案所在地块拆迁安置工作指挥部出具的承诺书和农商银行的存单各一份作为新的证据，拟证明被上诉人已给上诉人预留二种安置的选择，且选择货币安置资金随时可取。上诉人认为该承诺书的基础是建立在评估报告之上，评估已太低，实际上这是被上诉人逼上诉人选择产权安置。上诉人则提供《国土资源部要求坚决查处强征强拆行为》新闻通稿一份，拟说明被上诉人未安置不得作出限期交付土地决定；提供闽政行复延（2012）25号《延期审理通知书》一份，拟证明闽政地（2010）492号文的真实性存有异议；提供（2013）秀行初字第15号行政判决书一份，拟证明真正的征地人是荔城区人民政府，而该征地行为已被确认违法。被上诉人认为，福建省政府法制办的闽政行复延（2012）25号《延期审理通知书》无法证明闽政地（2010）492号文是虚假的；《国土资源部要求坚决查处强征强拆行为》为网载内容，且是针对违法违规拆迁，不适用于本案的依法征收土地；（2013）秀行初字第15号行政判决书与本案法律关系不同，没有关联性。除此之外，各方当事人对原审时的举证及质证意见均无补充。本院认为，被上诉人在作出本案被诉的具体行政行为时已保留了上诉人的货币安置选择权，被上诉人提供的承诺书和农商银行的存单不是独立的新证据，仅起补强作用。上诉人提供《国土资源部要求坚决查处强征强拆行为》新闻通稿与本案的适用前提不同，本案属先批后征；闽政行复延（2012）25号《延期审理通知书》仅证明对闽政地（2010）492号批文正在审查之中，并无否认闽政地（2010）492号批文；（2013）秀行初字第15号行政判决书中所载诉讼请求、事实依据、确认的事项均与本案不同，无法依此证明本案被上诉人征地行为违法。据此，本院对原审法院查明的本案法律事实予以确认。

根据对当事人争议焦点的归纳，对本案被诉具体行政行为及原审的合法性问题，分析认定如下：

1、本案征地手续是否合法的问题

上诉人主张被上诉人的征收土地程序违法；被上诉人主张征地程序合法。

本院认为

本院认为，衡量征收土地程序是否合法的主要审查标准是是否有经过有权部门审批、是否有经过两公告程序，在完成上述程序后被征收人及土地的实际使用人是否履行登记申报，达不成补偿协议的被上诉人可转入强制程序。本案中被上诉人在法定期限内提供了福建省人民政府的征收土地批复和两公告现场照片，证实了征地公告和补偿安置方案公告依法在被征收单位及土地使用者所在地张贴的事实。在此后，因上诉人与被上诉人仍未能达成征收补偿协议且上诉人仍拒绝交地，被上诉人依法委托第三方评估、告知评估结果、保证上诉人二种安置补偿选择权的基础上作出责令交地通知行为，并无不当。

2、上诉人的房屋是否在红线图内的问题

上诉人主张没有用地红线图，被上诉人提供的都是勘察图。被上诉人主张红线图合法有效，上诉人的被责令交出的土地在红线图范围内。

本院认为，从被上诉人一审提供的材料考察，被上诉人已经在一审举证期间内，提供了征地规划红线图，该复印件与原件相符，且被上诉人能标识出上诉人的房屋土地所在。应确认上诉人的房屋在红线图内。上诉人对闽政地（2010）492号文的真实性表示怀疑，主要理由一是认为不同份的复制件公章位置不一样；二是认为包括其在内的申请人曾向福建省人民政府提出行政复议，省政府至今仍未作出复议决定。针对该二点，本院认为：公章位置不一样不是判定该份公文是否真实的依据，公文真实应从其内容与原稿的绝对一致性上进行考查；省政府未对闽政地（2010）492号文作出复议决定，即表明该份文件仍未被撤销，仍是合法有效的。

3、评估是否合法、客观、合理的问题

上诉人主张评估机构评估时未现场测量，对上诉人房屋评估报告不合理、客观，价值明显过低。被上诉人主张评估合法有效，客观合理。

本院认为，根据国土资源部《征用土地公告办法》第六条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。故被上诉人在上诉人未按规定办理补偿登记手续的情况下，根据上诉人的土地使用权证等材料及实地丈量结果，单方进行调查并委托有资质的机构进行评估并无不当。

4、补偿安置是否到位的问题

上诉人主张被上诉人补偿标准过低，补偿安置未到位。被上诉人则主张补偿标准合理，补偿安置已到位。

对补偿标准是否合理的问题，本院认为，从审查范围考察，上诉人关于补偿标准过低的主张，属于补偿安置争议，而本案为交付土地之诉，属于征用土地方案实施范围，根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第三款的规定，征地补偿、安置的争议不影响征用土地方案的实施。故上诉人关于补偿标准过低的主张，不属本案审查范畴，上诉人应根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十四条第二款“被征地单位和土地承包经营者对补偿安置方案提出异议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由原批准征用土地的人民政府裁决”和《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，通过其它途径主张权利。

对补偿安置是否到位的问题，上诉人主张补偿安置未到位，安置房尚未建成，只有规划图。被上诉人主张安置补偿已到位，本院认为，在二审审理期间，被上诉人出具承诺书，承诺保障提供货币安置与产权置换两种方式供上诉人选择，被上诉人的安置补偿款已汇入专用帐户，对上诉人安置房的位置、层次、编号、面积亦在补偿安置通知书上予以了明确，因安置房建设需要合理的工期，故应认定被上诉人的补偿安置已经到位。综上，本院认为，被上诉人莆田市国土资源局作为莆田市人民政府的土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的授权，根据经批准的征用土地方案，拟订征地补偿、安置方案，并在报莆田市人民政府批准后，组织实施，其主体适格；被上诉人认定上诉人房屋所在宗地在征地红线图范围内，并在上诉人未办理征地补偿安置登记手续的情况下，依职权组织调查，委托有资质的机构进行评估，确认上诉人的补偿内容，事实清楚；被上诉人在拟定、组织实施方案过程中，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，履行两公告（征收公告、补偿安置方案公告）、一登记（征地补偿登记），程序合法；在补偿款已到位，安置房已确认，上诉人仍不交出被征收土地的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令上诉人限期交出土地，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，判决结果正确。上诉人上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人翁祖表承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年六月十一日