廖**与济南市人民政府不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

廖**诉济南市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责一案，济南**民法院于2014年11月25日作出（2014）济行初字第171号行政裁定。一审原告廖**不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

本案行政争议来由如下：一审原告廖**诉称，在济南市市中区党家庄殷家林村拥有合法所有的房屋及合法使用的土地。2014年初，一审原告到济南**源局（以下简称市国土局）询问原告房屋所在土地的相关征收情况，市国土局将国土资函（2001）226号《关于济南绕城高速公路南线建设用地的批复》复印件给一审原告，其中载明，需要按照征用土地方案组织落实征地补偿、安置工作，切实安排好被征地单位群众的生产和生活。但是一审原告至今未看到过任何《征地补偿安置方案》，也并未获得任何因征用土地的补偿款。一审原告认为，其土地被征用的前提是一审被告应当批准《征地补偿安置方案》，并按照《征地补偿安置方案》载明的内容给付一审原告征地补偿款。一审原告的土地目前已经在被征用的过程中，但一审原告不仅没有收到任何补偿款，也未看到过任何《征地补偿安置方案》。一审被告没有批准且没有进行公告的行为构成了行政不作为，属于违法行为。请求法院在查明事实的基础上，依法确认一审被告市政府未依法批准征地补偿、安置方案并进行公告的不作为行为违法，并判决诉讼费用由一审被告承担。

一审法院认为

一审法院认为：《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”从上述规定可以看出，对征地补偿、安置方案的批准和公告是政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，是土地征收补偿过程中的中间环节，不产生独立的法律后果，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响。因此，本案中原告廖**诉被告市政府未依法批准征地补偿、安置方案并进行公告的不作为行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《若干问题解释》第四十四条第（一）项之规定，裁定驳回原告廖**的起诉。

上诉人诉称

廖**不服一审法院裁定，提起上诉，请求撤销一审法院裁定，指令继续审理。理由是：本案完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十一条的受理规定。1、上诉人的财产权由于被上诉人未及时依法批准及公告的不作为行为而受到侵犯，符合第十一条第八款关于“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼”的规定。2、《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人在被征收地块上拥有合法土地和房屋，与被诉不作为具有法律上的利害关系。3、《济南市统一征用土地暂行办法》第八条第六款规定，征地办和区国土资源管理部门根据被征用土地所有权人和使用权人提出的意见和建议，对征用土地补偿、安置方案进行修改，经市国土资源行政主管部门审核，报市政府批准后公告实施，并于90日内将征用土地补偿费用全额支付。因此，上诉人所在地区的征地补偿、安置方案应当由被上诉人批准及其公告，被上诉人未依法进行批准及公告，对上诉人的权利义务产生了实际影响。因此上诉人的诉讼请求符合起诉条件，一审法院裁定驳回起诉错误。

被上诉人辩称

被上诉人市政府未提交书面答辩意见。

本院查明

各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。上述证据在一审中已经质证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为

本院认为：

《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”因此，对征地补偿、安置方案进行批准是政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，不产生独立的法律后果，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响。《若干问题解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，上诉人对市政府未对《征地补偿安置方案》进行批准属于行政不作为的起诉，不属于人民法院的受案范围。一审法院以批准补偿安置方案的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回其起诉，并无不当。

《土地管理法实施条例》并未规定市、县级人民政府具有对《征地补偿安置方案》进行公告的法定职责，上诉人坚持以被上诉人市政府为被告，诉其不予公告属于行政不作为，没有法律依据，应当依据《若干问题解释》第二十三条之规定裁定驳回起诉。行政机关是否按照《土地管理法实施条例》的规定对《征收补偿安置方案》进行公告，对被征收人的权利义务可能产生实际影响。一审法院裁定以诉行政机关未对征地补偿、安置方案进行公告的不作为行为不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回上诉人的起诉理由不当，本院予以纠正。

《济南市统一征用土地暂行办法》自2003年5月28日开始施行。本案中，涉案土地的征收批复国土资函（2001）226号《关于济南绕城高速公路南线建设用地的批复》于2001年作出。因此，上诉人主张本案中土地征用应当按照《济南市统一征用土地暂行办法》的规定实施没有依据，本院不予支持。

综上，一审法院裁定基本正确，依法应予维持。上诉人廖**的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年四月八日