威海市**责任公司与威海市人民政府行政登记二审行政判决书

审理经过

威海市**责任公司（以下简称美**公司）诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）土地行政登记一案，威海**民法院于2014年10月11日作出（2013）威行初字第32号行政判决。一审被告威海市政府不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月2日公开开庭审理了本案。上诉人威海市政府的委托代理人曲**、张**，被上诉人美**公司的委托代理人李*、管**到庭参加了诉讼。一审第三人李**经本院传票合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：

2007年11月13日，威海市政府为李**颁发了威国用（2001）第480-70号国有土地使用证，该证载明土地使用权面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。美**公司对该登记发证行为不服，诉至一审法院。

一审法院查明

一审法院查明：1995年4月7日，威海**员会作出威计基字（1995）第33号《关于市美尔雅装饰有限公司建设业务用房等项目的批复》，同意美**公司建设业务用房、职工宿舍。1995年5月19日，威海市政府作出威政征出字（1995）18号《关于收回国有土地使用权并将其出让给威海市**责任公司的批复》，同意收回威海北**有限公司（以下简称北**司）1424平方米国有土地使用权出让给美**公司。1995年6月7日，威海市政府向美**公司颁发威国用（95）字第26号国有土地使用证（宗地一），该证载明出让期限40年，面积1424平方米。1996年，美**公司建设的威海市文化东路41-7号办公楼和41-6号住宅楼竣工，二者属连体建筑，其所建住宅楼超出了宗地一的用地范围，超出部分所占土地大部分为北**司的315平方米划拨土地（宗地三）。

1999年7月21日，美**公司向威海**理局提出用地申请。同年12月30日，威海市政府又根据威**（1995）第33号立项批复，收回北**司和威海**育委员会使用的国有工矿用地共计1416平方米土地出让给美**公司。2000年1月31日，威海市政府为美**公司颁发威国用（2000）字第34号国有土地使用证（宗**，其中包括住宅楼中单元所占部分土地），载明出让期限为50年，面积为1416平方米。

一审法院另查明：1999年1月25日，美**公司申请土地登记，提交《土地登记申请书》、威海市政府威政征出字（1995）18号批复、《土地登记法人代表身份证明书》、《土地登记委托书》等材料，申请登记的土地面积为1424平方米。同日，威海市国土资源局进行了地籍调查，绘制的宗地草图包括了宗地一、宗地二及宗地三，美**公司授权的指界人牛跃威签字确认。2001年8月30日，以王**为代表的文化东路41-6号住宅楼业主提出土地登记申请，并提交《土地登记申请书》、王**的房屋所有权证复印件等材料，但未标明申请的土地使用面积。2001年8月31日，威海市政府对土地登记申请做出审批，审批的共用面积包括宗地一、二、三，合计3318.2平方米。第三人李**系威海市文化东路41-6号楼106室的业主。2007年11月13日，威海市政府为李**颁发了威国用（2001）第480-70号国有土地使用证。

一审法院认为

一审法院认为：美**公司具有本案原告主体资格。原告持有的威国用（95）字第26号国有土地使用证、威国用（2000）字第34号国有土地使用证均未被注销，原告认为被诉土地登记行为侵犯其享有的土地使用权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，其有权向本院提起行政诉讼。

原告起诉未超过法定起诉期限。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算不得超过2年。原告起诉是否超过法定起诉期限应当由被告承担举证责任，对此被告提交地籍调查表和土地登记卡。地籍调查表中显示1999年1月25日原告授权的指界人对三宗地合并的宗地草图未提出异议，但宗地草图并未体现出土地面积；土地登记卡显示2003年隋**领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证（使用权人为原告法定代表人于杰*，面积3318.2平方米），但于杰*对此不予认可。故没有直接证据证实原告知道被诉土地登记行为内容的时间，被告主张原告超过法定起诉期限的证据不足，本院不予支持。

被诉土地登记行为证据不足，程序违法。被诉土地登记行为初始登记时有效的法律规范为《中华人民共和国房地产管理法》（1994年颁布）和《山东省土地登记条例》（1996年颁布）。根据《山东省土地登记条例》第二条，威海市政府具有对国有土地使用权进行确认的法定职权。根据《中华人民共和国房地产管理法》第六十条，房地产开发商应当先取得房地产开发用地的土地使用证，建成房屋后凭土地使用证申请核发房屋所有权证书，房地产转让时，业主凭取得的房屋所有权证申请土地使用权变更登记，由人民政府颁发土地使用证，业主所取得的土地使用证面积和用地范围应当与房地产开发商持有的土地总证用地范围一致。本案中，被告应当将宗地一、二、三合并登记为土地总证，再办理分户登记；但被告未办理土地总证，即办理分户登记，程序违法。此外，《山东省土地登记条例》第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：土地登记申请书；申请人的身份证明；土地权属来源证明；地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；需要提交的其他文件资料”。根据该条规定，土地登记申请人提交的土地权属来源证明文件应当齐全，土地登记的面积及用地范围应当与土地权属来源证明文件载明的内容一致。本案中，第三人取得的土地使用权面积及范围应当与美**公司申请土地登记时提交的土地权属来源证明文件载明的面积及范围一致。被诉土地登记行为的地籍档案显示，美**公司填写的土地登记申请书中载明的面积为1424平方米，提交的土地权属来源材料为威海市政府（1995）第18号文（宗地一批准文件）。而第三人取得的土地使用权范围却包括宗地一、宗地二、宗地三，这与美**公司提交的土地权属来源证明文件不符。故被诉土地登记行为认定权属来源清楚的证据不足。综上，被诉土地登记行为证据不足，程序违法，依法应予撤销。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销威海市政府于2007年11月13日颁发的威国用（2001）第480-70号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告威海市政府负担。

一审被告威海市政府不服一审法院判决，上诉称：一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审法院撤销原判，依法改判，驳回美**公司的诉讼请求。理由是：（一）本案有充分有效的证据证明被上诉人起诉已超过法定时效，一审法院认定其未超期明显错误。1、上诉人提交一审法院的证据13《共用宗地使用权登记卡》可以证实：2003年隋**已代被上诉人的法定代表人于杰*领取了威海市文化东路41-6号703室项下国有土地使用证，该证书载明：土地使用权人系被上诉人的法定代表人于杰*，土地使用面积为3318.2平方米。被上诉人在一审质证时对该证据的真实性没有异议，于杰*作为被上诉人的法定代表人，对该证据的真实性也应当予以认可。况且，2004年9月，于杰*将该房屋及土地使用权转让给案外人于轶生，转让过程中双方都必须办理房屋、土地转让手续，于杰*不可能不知情。因此一审法院以“于杰*对此不予认可”来认定上诉人“没有直接证据证明被上诉人知道被诉土地登记行为内容的时间”与事实不符，明显错误。2、除上述房屋外，被上诉人的法定代表人于杰*在诉争土地上还有多套房产。其中，文化东路41-6号704室、106、107、108、109、110、111车库以及41-7号一层、41-7号地下一层等大量房产在2003年至2007年期间进行了登记或转让，均需被上诉人法定代表人于杰*配合办理相关手续，因此于杰*不可能不知道有关土地证书记载的面积、宗地范围等。3、上诉人在一审提交的证据5《地籍调查表》（1999年1月25日）显示，作为被上诉人的代理人，牛跃威已对该宗地的四至、界址线等进行了指界确认。虽然宗地草图上没有面积，但通过宗地草图上的宗地形状和标明的比例尺，完全可以计算出宗地面积。上诉人在1999年时已将三宗土地合并登记为本案诉争的一宗土地。综上，1999-2003年期间，被上诉人完全知道或者应当知道上诉人已将三宗土地合并登记为一宗土地，涉案土地面积变更为3318.2平方米并向办公楼和住宅楼业主分别颁发了国有土地使用证的事实，因此，依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条的规定，被上诉人的起诉已超期，依法应驳回其诉讼请求。（二）被诉土地登记行为依据充分，符合法律规定。1、根据《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定，“调查的单元是一宗地。凡被权属界址线所封闭的地块称为一宗地。一个地块内由几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线的也称为一宗地”。1996年，由于被上诉人与他人对相邻土地的合作开发使用，已形成了被诉土地作为一宗土地的事实，上诉人按照一宗地调查有法律和事实依据。2、无论是被上诉人还是被诉土地的相邻方，均对《地籍调查表》无任何异议，本宗地及邻宗地的授权指界代理人均已签字确认，上诉人的调查程序合法，被诉土地登记行为认定权属来源的事实清楚。3、本案第三人登记土地使用权所涉及房屋的房地产开发商正是被上诉人，本着对购买房屋的业主负责、对全体购房业主的土地使用权的合法有效性负责的原则，被上诉人应主动交回未被注销的宗地一、宗地二的土地使用权证书，按照自己确认的《地籍调查表》重新申领新证，然后再为购买房屋的业主办理分户新证。即使存在没有履行注销旧证的疏漏，也不能就此认定上诉人为第三人颁发新证的土地登记行为证据不足、程序违法。上诉人将对宗地一和宗地二依法予以注销。（三）一审法院未通知于杰*作为第三人参加诉讼，程序违法。本案被上诉人要求撤销威海市政府2004年9月27日颁发的威国用（2001）第480-70号国有土地使用证，该项诉讼请求不仅与李**有利害关系，与被诉土地上开发的房屋的全体业主都存在利害关系。被上诉人的法定代表人于杰*等亦是被诉土地上开发房屋的业主，也应当作为第三人参加诉讼。一审法院没有通知于杰*等作为第三人参加诉讼，属于程序违法。

被上诉人辩称

被上诉人美**公司及一审第三人李**庭前未提交书面答辩意见。

经评议，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上**雅公司提起本案诉讼是否超过法定期限。2、上诉人威海市政府作出的被诉土地登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。3、一审法院判决撤销该土地登记行为认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。

针对第一个审理重点，上诉人威海市政府坚持上诉状中的意见并认为，根据其在一审中提交的证据13等证据，可以认定被上诉人美**公司最迟于2004年9月3日即知道了被诉具体行政行为的内容，因此其提起本案诉讼已经超过法定期限。被上诉人美**公司认为，上诉人应当对被上诉人起诉是否超期负有举证责任，但上诉人从一审到二审向法院提交的都是间接证据，不能证明被上诉人或者其法定代表人知道被诉登记行为的事实，一审法院认定被上诉人起诉未超期合法正确。

针对第二个审理重点，上诉人威海市政府认为，被诉土地登记行为是根据《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定以及“几个土地使用者共同使用而又难以划分土地使用界限”的实际情况，将上诉人3块地块合并、测量后作出的土地分户登记，符合法律规定。被上诉人美**公司认为，被诉登记行为涉及的3块地块使用权性质以及使用期限均不相同，在未注销被上诉人持有的土地证也未颁发新的土地总证的情况下，直接办理土地分户登记，不符合房地产管理的有关规定，属于严重违法行为。

针对第三个审理重点，上诉人威海市政府认为，一审法院未将本案涉及土地分户登记的全部权利人均列为第三人属于审判程序违法，按照最**法院有关司法解释的规定，应当撤销一审法院判决，将本案发回一审法院重审。被上诉人美**公司认为，被上诉人是针对不同的土地登记权利人分别提起的诉讼，一审法院针对被上诉人的起诉立案受理并无不当；一审法院判决程序和实体的审理均符合法律规定，应予维持。

二审中上诉人威海市政府向本院提交了一组新证据：包括房屋所有权人为于轶*的房屋所有权证存根、于**与于轶*2004年9月3日《房地产买卖契约》、文化东路41-6号703室《房屋分户平面图》、于**《房屋坐落变更申请》、威房权证字第××号房屋所有权证的内页等复印件，用以证明被上诉人美**公司的法定代表人于**在2004年9月3日将威海市文化东路41-6号703室转让给于轶*时，即应当知道该房屋涉及的土地面积为3318.2平方米，其于2013年10月9日提起行政诉讼超过了《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限，一审法院应当驳回其起诉。被上诉人美**公司对该组证据的真实性没有异议，但是认为从该组证据中看不出任何涉及威国用（2001）480-780号土地使用证的内容；且办理房屋使用权证并不一定同时办理土地使用权证，因此从该组证据无法看出于**在办理该手续时已经了解三证合一且颁发了3318.2平方米的总的土地登记的事实。

本院认为

经评议，本院认为，该组证据是上诉人从威海**管理局取得的相关房产登记材料，是为了证明被上诉人起诉超期而非被诉登记行为合法的证据，虽然是复印件，但被上诉人对其真实性并无异议，因此对该组证据的真实性本院予以确认。

上诉人威海市政府与被上诉人美**公司在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。因各方当事人对被上诉人的原告主体资格并无异议，本院对一审法院关于被上诉人美**公司具有本案原告主体资格的认定予以确认。

本院认为：

（一）关于被上诉人美**公司起诉是否超过法定期限的问题。

《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。

本案被诉土地登记行为作出于2007年11月13日。被上**雅公司提交记载其法定代表人于杰*为权利人、使用权面积为3318.2平方米、发证时间为2013年3月12日的威国用（2001）第480-780号国有土地使用证，用以证明其起诉未超过法定期限。上诉人威海市政府主张被上**雅公司起诉已经超过法定期限，按照前述法律规定，其应当提供证据证明美**公司在知道被诉具体行政行为内容2年之后才提起本案诉讼。但威海市政府在一审中所提交的地籍调查表并非本案被诉土地登记材料，且只有宗地草图，未体现土地面积；所提交的土地登记卡只是显示2003年7月30日由隋**（上诉人二审庭审中确认该处应为隋**）领取了文化东路41-6号703室项下国有土地使用证，但不能证明隋**有于杰*的授权，且于杰*对此不予认可，因此该两份证据并不能证明上诉人所主张的、美**公司在1999年或者2003年就知道被诉具体行政行为的内容这一事实。威海市政府在二审中所提交的一组证据只是美**公司法定代表人于杰*文化东路41-6号一处房产（703室）于2004年9月形成的买卖契约及相关登记情况，并未显示相关土地使用权登记内容。因此该组证据亦不能证明被上**雅公司至迟于2004年9月3日就知道被诉土地登记行为的事实。

综上，一审法院判决有关美**公司提起本案诉讼并未超过法定期限的认定并无不当，上诉人威海市政府关于美**公司起诉超期的主张证据不足，本院不予支持。

（二）关于一审法院判决撤销被诉土地登记行为是否合法正确的问题。

《山东省土地登记条例》（1996年施行）第九条规定：“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）需要提交的其他文件资料”。2002年修订后的《山东省土地登记条例》第十一条规定，“土地登记申请人申请土地登记，应当提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位设立证明、法定代表人证明或者个人身份证明及户籍证明；（三）土地权属证明，属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料；（四）地上建筑物及其他附着物的合法产权证明；（五）法律、法规、规章规定需要提交的其他文件资料”。2008年2月1日起施行《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”。

根据前述规定，土地权属来源清楚是土地登记的必要条件。本案被诉土地登记行为载明：土地使用权面积为3318.2平方米（共用），土地性质为出让。但法庭查明以及各方自认的事实是：该3318.2平方米土地不仅与被上**雅公司现持有的威国用（95）字第26号（宗地一，面积1424平方米）、威国用（2000）字第34号（宗**，面积1416平方米）国有土地使用证项下土地有交叉和重合，还包含北洋公司315平方米划拨土地（宗地三）。而且，上诉人威海市政府向一审法院提交、用以证明被诉登记行为合法的证据中，有关登记申请材料是美**公司填报的《土地登记申请书》（申请登记的土地面积为1424平方米）；有关土地权属来源材料是美**公司提交的、威海市政府（1995）第18号文（宗地一批准文件）；有关审批材料是威海**管理处填报的、为王**等参加房改房职工申请土地登记的《土地登记申请书》及载明土地使用者为王**、共用面积3318.2平方米的《土地登记审批表》。因此，上诉人威海市政府实际未能提供为一审第三人作出3318.2平方米共用土地登记的相关申请、审批及权属来源材料；所作登记发证行为属于事实不清、主要证据不足。一审法院据此判决撤销被诉具体行政行为符合土地登记有关法律规定及《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第五十四条第（二）项的规定。

上诉人威海市政府主张按照《城镇地籍调查规程》第1.3条的规定以及被上诉人美**公司实际的开发建设现状，宗地一、宗地二、宗地三应视为“一宗地”，上诉人在地籍调查的基础上作出被诉土地登记行为合法正确。但《山东省土地登记条例》（1996年版）第二十六条第一款第（二）项明确规定，土地权属有争议尚未解决的，暂缓登记。《土地登记办法》第六条亦规定，除法律、法规和该办法另有规定的以外，土地登记应当依照申请进行。因此，本案上诉人威海市政府未考虑案涉土地仍有权利人持有合法有效土地使用权凭证、登记范围涉及土地性质存在不一致等现实情况，仅以案涉土地存在“几个土地使用者共同使用而其间又难以划清权属界线”为由，作出被诉土地登记行为没有事实和法律依据。对其该项主张，本院不予支持。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，具体行政行为有主要证据不足等情形，人民法院判决撤销被诉具体行政行为，并可以判决被告重新作出具体行政行为。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第一款规定，“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。”本案中，威海市政府作出的被诉土地登记行为事实不清，主要证据不足，应予撤销。但因被诉土地登记行为涉及第三人的相关权益，威海市政府如不及时重新为第三人办理土地登记行为，将会给第三人的利益产生不利影响。因此本案应判决威海市政府限期重新作出具体行政行为，一审法院未对此作出相应判决不妥，本院予以纠正。

（三）关于一审法院审判程序是否合法的问题。

上诉人主张一审法院未将全部土地分户登记权利人列为第三人属于遗漏当事人、审判程序违法，但因被上诉人美**公司是针对威海市政府为不同权利主体作出的单个行政登记行为分别提起的诉讼，因此一审法院将与该行为有利害关系的、登记行为项下的权利人追加为第三人参加诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二十七条的规定。上诉人主张应将其他未被起诉的相关土地登记行为涉及的权利人也列为本案第三人、否则属于审判程序违法的主张，没有法律依据，本院不予支持。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律基本正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人威海市政府的上诉理由不能成立，依法应予驳回。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（一）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、驳回上诉，维持原判决；

二、威海市人民政府在收到本判决之日起九十日内对案涉土地登记申请重新作出处理。

二审案件受理费50元，由上诉人威海市人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十七日