张**与济南市历城区人民政府行政处罚二审行政判决书

审理经过

张**诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）土地行政处理一案，济南**民法院于2014年11月17日作出（2014）济行初字第145号行政判决，一审原告张**不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人张**，被上诉人历城区政府委托代理人马**到庭参加诉讼。被上诉人济南市历城**村村民委员会（以下简称桥北村委）、张**经传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告张在福以桥北村委、村民张**为被申请人，向济南市**城分局（以下简称历**分局）提出《宅基地界址争议调查处理申请》，申请确认涉案73.39平方米土地使用权归其所有，依法责令张**退出侵占的73.39平方米土地，依法办理变更登记并颁发土地使用证，落款日期为2013年11月6日。历**分局于11月13日受理。处理过程中，历**分局通知当事各方进行调解。原告不同意调解，要求依法裁决处理。2014年4月17日，历**分局提出调查处理意见报被告。2014年5月26日，被告作出《关于临**办事处桥北村张在福申请土地权属争议调查的处理决定》（以下简称《处理决定》）并送达原告。原告不服，曾向济南市历城区人民法院（以下简称历**法院）提起行政诉讼。历**法院以其对本案不具有管辖权为由，裁定驳回张在福的起诉。2014年9月9日，张在福向一审法院提起本诉。

一审法院认为

一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十三条第一、二款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，原告认为涉案73.39平方米土地的使用权归其所有，并要求张**退出侵占的73.39平方米土地，属于土地权属争议。原告提出申请后，历**分局于2013年11月13日受理。通知各方进行调解，因原告拒绝调解，该局经审查后于2014年4月17日提出调查处理意见并报被告历城区政府，历城区政府据此作出《处理决定》并送达原告。根据上述规定，被告历城区政府具有下达《处理决定》的法定职权，处理程序亦符合法律规定。

在案件事实认定方面，被告根据历**法院（2001）历行初字第1号行政判决，为原告所使用的宅基地颁发了历城集用（2001）字第1544号集体土地使用证（以下简称1544号土地证），经原告张**确认，争议的73.39平方米不在上述集体土地使用证的范围内。该73.39平方米争议土地中的一部分为原告张**与第三人张**宅基地之间的夹道，在原遥墙镇人民政府于1998年4月28日作出的《关于桥北村村民张**与张**宅基地使用权纠纷的处理决定》（以下简称遥墙镇《处理决定》）中，已经认定该夹道的土地使用权属村集体土地，被告据此认定原告张**对申请确认的73.39平方米土地均无使用权，认定事实清楚，证据确凿。原告认为（2005）历行初字第82号行政判决（以下简称82号判决）对遥墙镇《处理决定》第三项的理解与（1998）历行初字第78号行政判决（以下简称78号判决）相矛盾，（2001）历城行初字第150号行政裁定是依据错误的82号判决作出，应当依法撤销的主张，不予支持。因为上述裁判文书均为人民法院的生效裁判，属于被告调查处理涉案土地权属争议的有效证据，原告的主张与事实不符。

综上，被告依据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条、第一百三十九条，《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十九条的规定，作出被诉《处理决定》，适用法律并无不当。原告要求撤销被告于2014年5月26日对原告申请确认的73.39平方米土地作出的《处理决定》的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告张在福的诉讼请求。案件受理费50元由原告张在福负担。

上诉人诉称

张**不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，撤销被上诉人历城区政府作出的《处理决定》，一、二审诉讼费用由被上诉人历城区政府负担。理由如下：1、历**法院作出（2001）历行初字第1号行政判决后，被上诉人作出1544号土地证，但该证至今未给上诉人送达，不发生法律效力，对上诉人不具有约束力，不能作为定案根据。2、由于被上诉人工作人员的失误和张**侵占造成现在的状况，登记机关应进行更正登记，故本案应属变更登记，不属于权属争议。3、遥墙镇《处理决定》认定两家之间夹道属村集体土地，历**法院78号判决维持了该项决定。在上述判决已对该决定有明确说明的情况下，历**法院又认为该决定已对争议土地使用权的归属作了决定，据此作出82号判决，明显与78号判决相悖。一审法院发现该问题后应依法启动再审程序，以维护上诉人的合法权益。

被上诉人历城区政府答辩称，1、被上诉人是依照人民法院判决作出的1544号土地证，对上诉人进行了送达，上诉人关于该证未发生法律效力的理由不能成立。2、82号判决是发生法律效力的判决，一审法院不予审查并无不当。3、上诉人向历**分局提出的申请是土地权属争议，经审查认为符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，按办法规定的程序进行处理，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由均不成立。

合议庭确定本案的审理重点是：被上诉人历城区政府作出的《处理决定》是否是对权属争议的处理，该决定认定事实是否清楚，依据和适用法律是否正确，程序是否合法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否正确？

庭审中针对确定的审理重点，双方当事人进行了辩论，主要观点与上诉、答辩内容相同。

本院查明

各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为

本院认为，2001年7月，被上诉人历城区政府依照历**法院（2001）历行初字第1号行政判决为上诉人张**使用的宅基地进行确权登记并制作了1544号土地证，2002年1月22日在遥**人大会议室向张**发放该土地证时，张**拒收，2002年4月30日张**领取了1544号土地证复印件。因此，上诉人张**提出该土地证未送达，不发生法律效力的主张不能成立。

上诉人张**于2013年11月6日向历**分局提出《宅基地界址争议调查处理申请》，申请确认争议的73.39平方米土地的使用权，并办理土地使用权变更登记。涉案的73.39平方米土地分为两部分，其中一小部分面积约10.8平方米土地为张**与张**现住宅之间的夹道，遥墙镇《处理决定》明确该空闲地属村集体土地，这一认定被生效的78号判决维持；另一部分约62.59平方米土地由被上诉人张**实际使用。历城区政府针对历**分局的意见，于2014年5月26日作出《处理决定》，决定张**对申请确认的73.39平方米土地均无使用权，不支持其所有申请。被上诉人历城区政府所作《处理决定》对张**申请的10.8平方米土地作了较为详细的无使用权的说明，但并未对张**实际使用的62.59平方米土地作出不予确权登记的说明，导致上诉人张**对政府未对上述62.59平方米土地确权登记以及张**能使用其祖传的宅基地的原因并不知晓，并将责任归咎于政府。因此，被上诉人历城区政府所作《处理决定》确有不妥，但尚未构成违法。

土地性质分为国有土地和集体土地，分别属于国家和集体所有，单位和个人享有土地使用权，而不是拥有所有权，故宅基地使用权不存在继承问题。在我国进行农业合作化和人民公社化以后，农村土地所有制发生了变化，土改时发的《土地房产所有证》不再具有法律效力。如果继承的是房屋，按照“地随房走”的原则，房屋所有权人可以取得该房屋项下的土地使用权。上诉人的祖父张**经与张**兑换取得1951年《土地房产所有证》，该证项下土地包括本案争议的73.39平方米土地。上诉人张**继承的上述房屋于1995年灭失，历城区政府于2001年7月为张**确权登记的1544号土地证不包括争议的73.39平方米土地。在所继承的房屋已经灭失的情况下，被上诉人历城区政府在《处理决定》中未将争议的73.39平方米土地确权给张**使用，符合法律规定。

土地使用权登记的前提是权属来源合法清楚、无争议，且符合法定的登记条件，否则，有关机关不予登记。本案上诉人张**向历**分局提出的申请，是要求确认争议的73.39平方米土地使用权的归属，并为其办理土地使用权变更登记。被上诉人历城区政府根据上诉人张**的申请，以土地权属争议为由作出《处理决定》并无不当。

生效的人民法院裁判文书可以作为定案的依据。本案被诉《处理决定》以生效的82号判决等作为处理依据，符合法律规定。在上诉人未对82号判决依法提起再审程序的情况下，本院无权审查、评述其合法正确与否。故上诉人张在福主张应按审判监督程序审查82号判决的理由不能成立。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人张在福的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人张**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十二日