范**与胶州市人民政府行政征收二审行政裁定书

审理经过

范**诉胶州市人民政府房屋征收决定一案，青岛市黄岛区人民法院于2014年11月24日作出（2014）黄行初字第80号行政判决。一审原告范**不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月17日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人范**之委托代理人任佳慧，被上诉人胶州市人民政府之委托代理人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：一审原告范**因不服一审被告胶州市人民政府于2012年10月15日作出的房屋征收决定，于2014年7月20日向一审法院提起诉讼，要求一审法院撤销一审被告作出的该房屋征收决定。

一审法院查明

一审法院查明：2011年2月21日，胶州市发展和改革局印发《关于青岛鼎峰**鼎峰小区一期项目核准的通知》，通知胶州**办事处，关于鼎峰小区建设项目的申请已经同意核准。2011年3月24日，被告印发《胶州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将推进城区企业搬迁和大同等城中村改造工作列入规划。2011年9月6日，胶州**办事处出具《胶**同片区房屋征收补偿项目社会稳定风险评估报告》，对拟征收房屋项目的社会稳定风险进行评估，综合评价为大同片区房屋征收项目社会稳定风险程度较小，但有发生个体矛盾冲突的可能。2011年10月17日，胶州市国土资源局印发《关于胶州**办事处大同片区改造项目用地的预审意见》，通知阜安办事处大同片区改造项目用地预审申请报告已收悉、审核，提出如下意见：建设项目拟选址土地属城市用地，选址区域符合胶州市（2006-2020）土地利用总体规划；拟建设项目已经市政府会议纪要（2011）1号研究同意进行拆迁改造；根据有关规定，同意通过用地预审，建设单位应按程序和规定办理用地审批及供地手续。2012年2月1日，《关于胶州市2012年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中将“继续推进片区改造，启动城区大同……等村庄改造工作”列入计划，同日，在胶州市第十六届人民代表大会第一次会议的《政府工作报告》中，列入“稳步推进大同、方*等九大片区和三里河下游两岸区域征迁改造，确保在建安置楼面积达到60万平方米”的内容，均获该次人大会议审议通过。后该片区征迁改造工作作为2012年政府重点工作进行了责任分解，开始推进。2012年2月24日，被告发出《关于﹤胶州**理局关于对胶**同片区等地块房屋实施征收冻结的通知﹥的公告》，通知对大同片区等地块范围的房屋实施征收冻结，有关单位人员协助征收实施部门核查房屋产权、使用、租赁情况；停止办理范围内房屋新建、扩建、改建、产权分割、分离承租等手续，有效期十二个月。2012年4月20日，胶州市**办公室和胶州市阜安两片区一市场改造建设指挥部共同下发《公示通知》，通知各被征收人市政府决定正式实施房屋征收改造工作，并将前期房屋详细调查摸底的详细结果列表予以公布。2012年8月4日，胶州市**办公室草拟了《胶**同片区房屋征收安置补偿方案（草案）》。2012年8月10日，阜安办事处向胶州**理局出具《关于大同片区﹤房屋征收安置补偿方案﹥征求各方面意见的情况说明》，内容为：2011年（庭审中被告称系笔误，应为2012年）8月4日将该方案张贴公示、现场宣讲、送达信函征求群众意见，召开6次由100名群众代表参加的座谈会，结合群众意见，进行了调整完善。2012年8月30日，被告印发的《政府常务会议纪要》记载：会议听取了阜安**党工委书记刘*关于大同片区房屋征收工作情况的汇报。2012年9月6日，胶州市**办公室拟定了《胶**同片区房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》。2012年10月15日，胶州市**办公室制定了《胶**同片区房屋征收安置补偿方案》；同日，被告作出征收决定，发布征收公告并对征收决定、安置补偿方案、工作流程、注意事项、工作时间安排表等进行了张贴公示。2012年10月23日，胶州**理局（甲方）与阜**办事处（乙方）签订房屋征收委托合同，甲方委托乙方负责征收补偿的具体实施工作。2012年10月27日，胶州**理局与青岛胶州**所有限公司签订房屋征收评估服务合同。2012年10月28日，胶州**理局与胶州**办事处、中国建设**胶州支行、青岛农**有限公司胶州支行分别签订《胶州市房屋征收补偿安置专用资金监管协议》。2012年10月29日，中国**州市支行出具证明：青岛阜安**展有限公司在我行开立的账户2012年10月28日拆迁资金到账人民币6000万元。

原告范**在胶州**办事处东花园街78号有房屋一处，其房屋所有权证记载房屋建筑面积为49.70平方米，其国有土地使用证记载土地使用权类型为划拨，使用权面积为290.1平方米。原告的该房屋在上述被告房屋征收范围内，因双方未就房屋征收安置补偿达成协议，原告提起行政诉讼。

一审法院认为

一审法院认为：依照**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市、县级人民政府为了公共利益的需要，可以征收国有土地上单位、个人的房屋，但应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。在进行房屋征收与补偿时，应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。该案主要争议焦点是涉案征收行为是否属于“公共利益”的需要，征收决定的作出是否符合法定程序。

从该案来看，涉案地块作为胶州市重点建设项目之一，已纳入《胶州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，并列入《2012年胶州市国民经济和社会发展计划（草案）》和《政府工作报告》，该计划草案和政府工作报告均经胶州**表大会审议通过；该建设项目经发改部门核准，项目用地经国土部门同意通过用地预审，符合土地利用总体规划、城市规划和专项规划，属于政府组织实施的旧城区改建范畴，该房屋征收决定符合行政法规对“公共利益”需要的规定。在作出征收决定前，对房屋征收可能影响社会稳定的隐患和风险已经通过风险评估，征收补偿方案由房屋征收部门拟定，向市政府常务会议汇报并予以公布、征求公众意见，自2014年8月4日拟定草案到9月6日发布征求意见稿，直至10月15日作出征收决定，征求意见时间超过30日，被告对征收决定和补偿方案进行了公告，且房屋征收部门已与银行签订专用资金监管协议，征收补偿费用专款专用、专户存储。庭审中，原告称征收范围内仅有8户（被告称有4户）被征收人尚未拆除房屋，可见绝大多数被征收人已达成征收补偿协议，征收补偿方案符合多数被征收人的意见。综上，该征收决定符合行政法规的程序要求。

综上所述，被告作出的房屋征收决定职权主体适格，符合法定的征收条件，征收决定及补偿方案的制定、公布符合程序规定。原告要求撤销该征收决定无事实和法律依据，依法不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告范**要求撤销被告胶州市人民政府2012年10月15日作出的房屋征收决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。涉案房屋征收公告中载明作出房屋征收决定的依据是**务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》和青岛市人民政府《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的通知》（以下简称18号文），但一审判决并未依上述两文件依法进行认定。一、一审认定征收决定符合公共利益的需要缺乏事实和法律依据，属认定事实不清。1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和第九条及第18号文第一条对公共利益作出了规定，涉案房屋征收并不符合其中关于公共利益的实质性和程序性规定。《政府工作报告》中仅提及稳步推进大同片区征迁改造，但并未明确其为保障性安居工程和旧城区改建项目，未排除非公共利益改造性质。项目目前实际进行的是别墅和商业项目的开发，因此，政府工作报告不能作为证明涉案项目符合公共利益需要的证据。2、被上诉人证据12-16系超过法定举证期限后提交，不具合法性，且胶州市人民政府《关于印发﹤胶州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要﹥的通知》中对于“大同片区改造建设项目”根本没有提及，至《关于胶州市2011年国民经济和社会发展计划执行情况及2012年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》中提到的仅为“启动城区大同等村庄改造”，与大同片区国有土地上改造建设项目均无关。结合胶州市发展和改革局立项核准文件，涉案征收项目实为自筹资金的商业开发项目，并非符合公共利益需要的旧城改造项目。3、关于城乡规划和专项规划，被上诉人并未提交证据。仅以用地预审意见来证明符合土地利用总体规划不符合法定要求。二、一审判决认定涉案征收决定的作出符合法定程序缺乏证据支持。房屋征收决定的作出应符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十二条的规定，且应提交第18号文第十条所规定的八项材料。1、本案中，被上诉人未提交规划部门批准的建设项目规划方案或建筑单体方案，应承担举证不能的法律责任。2、征收补偿方案（草案）、征收补偿方案（征求意见稿）等在作出时间和公布时间上存在倒置情况，最终征收补偿方案的作出也不符合“征求意见期限不得少于30日”的规定。另，被征收人意见反馈不具有真实性和公正性。3、被上诉人未提供社会稳定风险评估报告备案批准文件，所谓的社会稳定风险评估报告系征收实施单位而非专业机构作出，且作出时间为2011年9月，此时大同片区改造建设项目并未出现在《政府工作报告》中。4、资金监管协议签订时间是2012年10月28日，而征收决定作出时间是2012年10月15日，程序违法。存储证明中存款主体是阜安工**发展公司，且资金到账6000万元与资金监管协议中的1个多亿和发改委立项核准文件中的3个亿均相差甚远，并未足额到位。三、一审判决对证据的采信违法。一审判决对证据的确认以对真实性无异议为标准，但真实性仅是必要而非充分条件，一审判决对合法性和关联性并未提及。特别是将超过法定举证期限提交的12-16号证据再次组织质证并最终认定为有效证据，违反法律规定。四、一审判决依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定驳回诉讼请求属适用法律错误。综上，请求二审法院：1、撤销青岛市黄岛区人民法院（2014）黄行初字第80号行政判决；2、撤销胶州市人民政府于2012年10月15日作出的房屋征收决定；3、诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人辩称：一、房屋征收系公共利益需要。大同片区属于胶州市老城区，实行旧村改造是群众多年以来的呼声。在部门充分论证的基础上，根据胶州市旧城改造总体规划，着眼于改造居民居住生活环境质量，对该片区实行旧城改造。二、房屋征收程序合法。大同片区国有土地上房屋征收与补偿严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，履行了论证征收补偿方案、社会稳定风险评估、作出征收决定并公告等法定程序，无违法情形。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

本院认为

案经本院审查认为，上诉人一审起诉请求撤销被上诉人作出的房屋征收决定，故法院应依法查明被上诉人是否具备《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的作出房屋征收决定必备的事实要件，而一审法院未查明上述事实即作出判决，导致原判认定事实不清，故本案应发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销青岛市黄岛区人民法院于2014年11月24日作出的（2014）黄行初字第80号行政判决；

二、本案发回青岛市黄岛区人民法院重新审理。

裁判日期

二〇一五年四月三日