崔**与中国保险**岛监督局不履行法定职责二审判决书

审理经过

上诉人崔**因诉被上诉人中国保险**岛监督局履行职责一案，不服青岛市市南区人民法院（2013）南行初字第111号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月27日在第二十三法庭公开开庭审理了本案。上诉人崔**，被上诉人中国保险**岛监督局之委托代理人于鲁*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告诉称

原审原告崔**于2013年7月23日向原审法院提起诉讼，要求原审法院判决原审被告依法对中国平安**司青岛分公司的违法行为给予行政处罚，判决原审被告给予原审原告经济赔偿并根据信访条例的规定给予经济奖励。

一审法院查明

原审法院经审理查明，原告崔**曾用名崔向。2011年6月14日，原告向被告投诉，反映中国平安**青岛分公司（以下简称平**公司）未经原告同意根据《委托银行自动转账授权书》从原告账户扣款问题，并要求被告对该授权书中原告签名是否伪造一事进行调查并纠正。被告将原告投诉情况转交平**公司，平**公司于2011年6月22日向被告提交《关于信访人崔**投诉要求处理情况介绍》及原告投保材料。2011年6月28日，被告作出青岛保监信（2011）第13号《信访投诉告知书》，告知原告所信访事项，属于原告与平**公司之间的民事纠纷，应通过双方协商或民事诉讼途径解决。同日，被告将原告的投诉材料转交平**公司，要求其与原告联系、协商解决信访事项。后原告以不当得利纠纷为由将平**公司作为被告、中国**岛市分行作为第三人诉至法院。案经两级法院审理，2012年9月27日，青岛**民法院作出生效民事判决，认为平**公司在与崔**合同到期后，没有合法依据划扣崔**540元，属于不当得利，并判令平**公司予以返还540元及利息。2012年11月1日，原告收到平**公司支付的上述款项。

一审法院认为

2012年10月30日，原告向被告投诉，认为青岛**民法院的判决可以证明平安青**司存在原告前期投诉的违法违规行为，要求被告对平安青**司予以行政处罚。被告于2012年11月21日对平安青**司的相关人员进行了监管谈话。后平安青**司针对投诉事项对相关责任人进行处理，并向被告汇报了整改措施。2012年12月26日，被告向原告作出青岛保监信（2012）第23号《信访事项答复书》，告知原告其投诉事项已超过两年的行政处罚时效，故不再给予行政处罚，但已对平安青**司采取了其他监管措施。原告不服，对该答复书提起复查。2013年3月5日，中国**理委员会向崔**作出信访答复书，维持被告的处理决定。原告不服，向法院提起行政诉讼。

另查明，2003年6月26日，崔**与案外人平安青**司签订《人身保险合同》，合同约定：投保人崔向办理了保险期限为1年的个人住院安心保险，交费年期为1年，保险费为113元。保险合同生效日期为2003年6月23日。该合同第二页写明：本保险合同为一年期的健康保险合同，若您在下一保险年度停止缴费或经本公司审核后不再收取下一保险年度的保险费，则本保险合同的责任终止。自2004年7月6日至2007年7月25日期间，平安青**司在未经原告同意情况下分四次从原告账户共扣除540保险费。

再查明，2003年6月22日，“崔向”与案外人平安青**司签订《委托银行自动转账授权书》，约定“崔向”同意每期保费由平安青**司提供正确数字后按人**行特种委托收款的规定，委托中国**岛分行将保险费从“崔向”账户转至平安青**司账户。原告主张，该授权书非原告本人签署。

原审认为，该案的争议焦点为行政处罚期限问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”该案平安青**司未经投保人同意从其账户中划扣保险费的行为发生在2004年至2007年，每年扣划一次，该行为属于有连续状态，依法应从行为终了之日起算，即应从最后一次扣款时间2007年计算，该行为至原告首次向被告投诉之日2011年6月14日，已超过法定的二年行政处罚期限，故被告依法不得再因该扣款行为对平安青**司进行行政处罚，故原告的第一项诉讼请求于法无据，不予支持。关于原告主张被告未对其投诉事项立案调查属于程序违法问题，被告经过查证认为原告投诉事项已超过行政处罚期限，并且经法院查明该项查证属实，所以被告未再针对投诉事项进一步立案调查并无不妥，故对原告的该项主张不予采信。另，原告的第二项诉讼请求亦没有事实和法律依据，不予支持。案经合议庭评议，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告崔**的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人不服一审判决，上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误。本案所适用的法律为《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，不适用《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定。1、一审法院断章取义将原本的《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条所规定的“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”中的后半部分并列的法律条文规定“或者继续状态的”文字视若不见，在一审判决书中，只字不提，既没有给出相应的解释也没有针对性的说明。而本案中上诉人的核心焦点诉求都在此法律规定中有着明确的依据。本案的具体违法行为人平安青**司既存在违法行为的连续性，同时也存在违法行为的继续状态，完全符合第二十九条的规定，完全没有超过二年的处罚时效。法律是具有强制惩戒作用的，在违法行为人没有被纠正并且存在连续性和继续状态的情况下，必须得到法律的惩处，这是法律的基本原则和尊严，是司法程序的必要前提，也是法律示范效应的应有体现，同时也是案例判决的具体应用。本案适用于“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，即没有过两年的行政处罚时效。继续状态指的是违法界定和纠正违法行为开始算起，即从法院判决和上诉人收到退款之后的二年。刑法理论上对“继续犯”和“连续犯”有所区分，对于在行政执法中认定违法行为继续状态有所裨益。“继续犯”和“连续犯”的根本区别在于，前者是危害行为实施后，行为以及不法状态同时继续；后者是危害行为实施后，行为终了但不法状态在继续。第二十九条所规定的“行为终了”表明此处规制的是危害行为的继续而非仅是不法状态的继续，与刑法分则所规定的“继续犯”有着共通之处。也就是说，在行为及其造成的不法状态同时继续的情况下，应当比照刑法对“继续犯”的规定，从行为终了之日起计算追究期限。根据（1997）法刑字第26号答复，也体现出对刑法“继续犯”和“状态犯”追诉时效理论的说明。上述答复指出，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。以上内容已经充分解释了二年行政处罚时效的具体执行问题。2、上诉人要求对平安青**司进行处罚是基于其对所有保险当事人的错误行为，而不仅仅限于本案。平安青**司与投保人签订《委托银行自动转账授权书》的行为本身就是违法违规的行为，平安青**司根本无权与投保人签署这种授权书，更没有权利凭借这份授权书来通过银行的投保人账户扣除投保人的银行存款，而这种行为目前正在进行过程当中，根本不存在二年行政处罚时效的限制，被上诉人2012年12月的答复书第一条中给出了明确的答复“该产品已处于保证续保状态”，即正在延续着用授权书中代扣投保人银行存款的行为，并且这种行为也得到了上诉人对银行投诉中的确认，被上诉人却没有进行立案并处罚。上诉人从2011年7月起诉至法院开始到2012年10月法院终审结束，历经15个月之久。如果案件复杂法院稍有拖延再加上从发现平安青**司的违法行为开始，非常容易就可以超过一审法院判决书中写明的二年时效，如此一来类似案件都不能进行处罚，被上诉人行政监管就没有存在的意义了。如果都以违法行为来作为时效起算点，超过二年后不再处罚，那所有保险公司都可以明知故犯地进行违法行为，故一审法院判决逻辑错误。被上诉人在2011年6月的告知书中以无法受理为由拒绝查办，受理立案之前以无法断定平安青**司保险违法为由给予拒绝，而在上诉人民事诉讼胜诉，可以证明平安青**司违法之后，又以超过二年处罚时效为由不给予处罚，这是自相矛盾的。前期证明不了是违法行为如何有违法行为已经超过了二年处罚时效的依据？如果以法院判决作为违法行为的依据，又怎能说已经过了二年处罚时效了呢？另举中**监会的例子来说明，其公开的信息中每年所查处并处罚的上市公司造假、违规担保等案件都是在数年之后才被查处而处罚的，并没有以超过二年处罚时效为由不予处罚。3、一审法院判决对上诉人提交的证据6中的五段录音不予确认是错误的，录音中的内容非常明确地体现了在本案一审立案之后和开庭之前，上诉人所要求处罚的违法行为人从被上诉人处得到了上诉人和本案一审开庭的具体详细信息，企图进行阻止干扰上诉人的诉讼，而被上诉人与平安青**司在本案中是处罚与被处罚的关系，是行政监管与被监管的关系，录音证据能够证明被上诉人泄露了上诉人的信息，同时与平安青**司达成了某种一致，干预司法程序，是违法和违规行为。被上诉人与平安青**司存在严重过错，并且滥用职权，是违反公务员法和保险行业规定的行为。4、上诉人的第二项诉讼请求一审法院在判决书中不予支持也是错误的。判决书中说没有法律依据，但根据**务院《信访条例》第八条的规定，应该给予奖励。该条例是行政法规，完全在法院的判决依据之中。经济赔偿应该由被上诉人在行政处罚过程中责令平安青**司给予上诉人，或在行政处罚金中扣除给予，因为这完全不是合同纠纷，而是平安青**司安方面的违法违规造成的上诉人的损失，上诉人是没有过错的，或者可由被上诉人给予上诉人行政赔偿。综上，请求二审法院：1、撤销一审法院判决；2、查明事实，依法改判；3、诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称，1、上诉人混淆了行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼三者之间的诉讼差异，并不清楚行政诉讼的目的所在，更不清楚提出行政上诉的目的。行政诉讼不同于民事诉讼、刑事诉讼。民事诉讼的目的在于通过法院的居中裁判解决当事人之间包括物权纠纷、债权纠纷等在内的民事纠纷；刑事诉讼则是通过刑事审判，达到惩戒犯罪人、保护被害人权益和社会主义整体法益的目的。因为刑事诉讼的目的之一在于打击犯罪以维护社会主义社会整体法益，其追诉时效的设置目的和计算方式根本不同于民事诉讼和行政诉讼。而行政诉讼的目的主要是通过诉讼纠正行政机关的违法或不当的行政行为、保护行政相对人的合法权益。上诉人在原审过程和上诉状中多次混淆自己的民事权益和作为行政相对人的权益，在上诉状中更是引用刑法理论中关于“继续犯”和“状态犯”的相关表述来解释行政诉讼当中时效的问题，此种极不严谨的论证方式更是说明了上诉人根本不懂行政诉讼相比民事诉讼、刑事诉讼的特殊性。在诉讼程序中，行使上诉权的直接目的是请求上级人民法院审查一审法院认定的事实及适用的法律是否不当，而上诉人却纠结于根本不属于行政诉讼审判范围的抽象行政行为，仅凭自身对“连续状态”和“继续状态”的主观感觉加上根本无法作为二审审查依据的刑法理论，就得出被上诉人行政违法的结论，可见，上诉人根本不清楚自己提出行政上诉的目的。2、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，被上诉人不构成违法行政。一审法院认定事实清楚，被上诉人严格按照相关法律法规的规定，履行了自身职责。**务院《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。《中国**理委员会信访工作办法》第20条规定，反映保险公司合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷，中国保监会及其派出机构不予受理，但应当转由保险公司、保险资产管理公司或者保险中介机构处理。同时，第22条规定：“对信访人提出下列事项之一的，中国保监会及其派出机构不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规的规定向有关单位提出：（二）已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的”。我局在接到上诉人投诉后，立即展开调查，无论是从其最初投诉的情况陈述还是从其后来的起诉状、上诉状中的表述，都可以得出上诉人的投诉事项属于投保合同纠纷，被上诉人告知上诉人向法院提起民事诉讼并无不当，事实上上诉人也确实依照被上诉人的建议向法院提起了民事诉讼并得到了法院的支持，其合法权益得到了保障。此外，被上诉人不存在泄露上诉人信息的情况，也根本没必要泄漏上诉人的信息，将上诉人投诉材料转交平**公司的行为正是被上诉人严格履行法定职责的表现，被上诉人对上诉人提出投诉后做出的行为完全合规、正当。《关于处理有关保险合同纠纷问题的意见》（保监发（2001）74号）第1条规定：“对于被保险人与保险公司之间的保险合同争议，保监会及其派出机构不负责裁定，因此引起的投诉案件，保监会可以督促保险公司积极与被保险人协商解决；对于因保险合同引起的诉讼、仲裁等司法审判程序，保监会及其派出机构不介入。”在上诉人与平**公司发生争议后，被上诉人将相关投诉材料转交平**公司，并督促保险公司积极与被保险人协商解决的做法，正是被上诉人履行了上述规定的职责表现；再者，被上诉人根本没有必要泄露上诉人的信息，上诉人在与平**公司订立保险合同之时，已经向平**公司提供了自身的各种信息，被上诉人为了督促保险公司积极与被保险人协商解决争议，而告知保险公司发生争议的被保险人姓名，以便于民事争议的处理，完全是合理、合法的。一审法院适用法律正确。一审法院适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，认定上诉人的诉讼请求超过诉讼时效的认定正确。上诉人曲解《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之涵义。根据《**务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室﹤关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示﹥的复函》（国法函（2005）442号）和相关法律释义，连续状态是指当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为；继续状态是指行为人的违法行为在一定时间内处于不间断状态。此处是违法行为的不间断状态，而不是违法状态的不间断状态，上诉人偷换概念，将刑法理论中关于“继续犯”和“状态犯”的关于继续状态的相关表述来解释行政诉讼当中诉讼时效的问题，这是极不严谨的。而《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”说的是：不管是连续状态还是继续状态，诉讼时效都是从该违法行为终了即结束之日起计算。而平**公司的违法行为并非是从一审判决确定其违法才开始的，即并不是上诉人在上诉状中所说的“从法院判决和本人收到退款行为之后的两年”，如果按照上诉人的逻辑，则所有的违法行为都是从判决违法之后才开始计算诉讼时效的，那么，诉讼时效制度的存在将毫无意义。若上诉人对该规定有异议可向**务院提出审查抽象行政行为的请求，不应该诉请法院对该抽象行政行为做出裁判。关于上诉人要求被上诉人依据信访条例的规定给予经济奖励更是没有任何依据，经济奖励属于信访事项，从信访的性质上说根本就不属于行政行为，与行政诉讼毫无关系。综上，一审法院做出的（2013）南行初字第111号行政判决书认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持一审判决并驳回上诉人的所有诉讼请求。

关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。

被上诉人一审时向法院提交的证据有：1、上诉人2011年6月14日投诉信，证明2011年6月14日，被上诉人接到上诉人投诉；2、上诉人投诉要求处理情况介绍、中国平**有限公司保险单、中国平**有限公司人身保险投保书、委托中国（工商／建设／农业）银行青岛分行自动转账授权书、2008年2月13日上诉人致电95××1电话录音内容、保险合同变更申请书，证明被上诉人在接到上诉人的投诉材料后，要求平**公司对投诉事项进行调查处理，随后平**公司向被上诉人提交了情况介绍及相关材料，以上材料便于被上诉人充分了解上诉人与平**公司之间的纠纷情况，并为被上诉人作出信访告知提供事实依据；3、青岛保监信（2011）第13号《信访投诉告知书》及签收材料，证明被上诉人通过上诉人的投诉及平**公司的情况反馈，充分了解双方的争议事项，最终认定上诉人的信访事项为其与平**公司之间的民事纠纷，依照相关规定，不属于中国保监会及其派出机构受理范围，应当通过民事救济途径解决。被上诉人于2011年6月28日作出《信访投诉告知书》，并于2011年6月29日向上诉人进行了送达；4、青岛保监信（2011）第13号《信访事项转办函》，证明被上诉人依据规定将不予受理的信访事项转由相关保险公司进行处理，并要求平**公司与上诉人进一步加强沟通，妥善处理纠纷，以此证实被上诉人严格按照相关规定，充分履行了监管职责；5、平保寿青分发（2011）119号《关于对信访人崔**投诉要求处理情况的报告》，证明平**公司在收到被上诉人的转办函后，根据被上诉人的要求，出具正式公文，向被上诉人进行答复；6、（2011）南*初字第10857号民事判决书和（2012）青民五终字第1278号民事判决书，证明在接到被上诉人的《信访投诉告知书》之后，上诉人依照告知书的建议通过民事诉讼的途径取得了权利救济，由此证实被上诉人所出具的告知书具有充分的事实和法律依据。以上证据1-6共同证明被上诉人对上诉人所作出的《信访投诉告知书》事实认定清楚，法律适用正确，符合法定程序；7、上诉人2012年10月30日投诉信，证明2012年10月30日，被上诉人再次收到上诉人的投诉信；8、监管约谈记录，证明接到上诉人的投诉后，被上诉人依据相关规定对平**公司进行了监管约谈，听取其对代签字经办人员的处理意见，并对平**公司提出监管要求，充分行使了监管职权；9、中国平**有限公司品质管理工作通知书《关于对刘**进行业务品质处理的决定》、中国平安销售渠道支持管理系统页面截屏、平保寿青分发（2012）206号《关于对崔**法院判决涉及相关问题的情况汇报》，证明根据被上诉人监管约谈的要求，平**公司对涉案人员进行了处罚并出具措施积极完善保险流程。由此证实，被上诉人接到投诉后，认真履行职责，依照规定对保险公司采取了监管措施，并取得明显效果；10、收条，证明2012年11月1日，平**公司依照法院判决向上诉人支付了案款；11、青岛保监信（2012）第23号《信访事项答复书》，证明被上诉人根据青岛市中级人民法院所确认的事实，认定上诉人所主张的违法事由，从违法行为终了之日的2007年起至行政机关首次发现的2011年止已超过两年，依据《行政处罚法》的规定不再予以行政处罚；12、申通快递详情单，证明2012年12月26日，被上诉人通过申通快递向上诉人送达了《信访事项答复书》，程序合法；13、保监信复（2013）第4号《中国**理委员会信访答复书》，证明2013年3月5日，中国**理委员会出具信访答复书，维持了被上诉人的处理决定。以上证据7-13证明被上诉人对上诉人所作出的《信访事项答复书》事实认定清楚，法律适用正确，作出程序合法。

上诉人一审时向法院提交的证据有：1、委托银行自动转账授权书，证明平**公司伪造该份授权书，上面上诉人签字是伪造的；2、信访告知书，证明被上诉人不作为，不立案进行审查；3、信访答复书，证明被上诉人不作为；4、平**公司回复函，证明上诉人一直在联系平**公司处理此事，而平**公司不予受理；5、民事判决书，证明平**公司存在违法行为，平**公司构成不当得利；6、2013年8月录音资料五份及文字整理资料，证明平**公司工作人员干扰上诉人诉讼，这是违规行为，另被上诉人将上诉人个人信息及诉讼信息告诉了平**公司。

上述证据已经一审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院对证据的认定与原审相同，同时确认原审法院认定的事实成立。

本院认为

本院认为，本案的焦点问题是中国平**有限公司青岛分公司的行为是否超过了二年行政处罚追责时效。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法行为有连续状态，是指行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意，连续实施数次性质相同的行为，这些行为违反了同一法律法规；违法行为有继续状态，是指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态在一定时间里一直处于持续之中，其最大特征是单个违法行为本身具有时间上的不间断性。本案中，根据山东省**民法院（2012）青民五终字第1278号民事判决书认定，中国平**有限公司青岛分公司在未经本案上诉人同意的情况下，自2004年7月6日至2007年6月25日期间分四次从上诉人银行账号为×××0203的账户划扣540元。因此，中国平**有限公司青岛分公司的违法行为是有连续状态的，对其进行行政处罚的追责时效应从违法行为终了之日起计算。违法行为终了之日指的是行为本身的终了，而非危害后果的终了。据此，中国平**有限公司青岛分公司的违法行为终了之日应为2007年6月25日最后一次从上诉人账户中扣款。被上诉人于2011年6月上诉人向其投诉时才发现该行为，已经超过二年的行政处罚追责时效，故不再给予中国平**有限公司青岛分公司行政处罚并无不当。另，关于上诉人所主张的由中国平**有限公司青岛分公司给予其经济赔偿或由被上诉人给予其行政赔偿的问题。上诉人所主张的经济赔偿属平等主体之间的民事争议，不属行政案件审查范围。行政赔偿的请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释所规定的可取得行政赔偿的情形，本院不予支持。关于上诉人要求由被上诉人给予其经济奖励的主张，不符合**务院《信访条例》所规定的给予奖励的条件，故该项请求本院不予支持。

综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一三年十二月二十五日