李**与青岛市规划局行政许可二审判决书

审理经过

上诉人李**因诉被上诉人青岛市规划局、原审第三人青岛**限公司规划行政许可一案，不服青岛市市北区人民法院（2012）北行初字第48号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年12月25日在第2审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李**之委托代理人李华东，被上诉人青岛市规划局之委托代理人钟*、王**，原审第三人青岛**限公司之委托代理人刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审原告不服原审被告于2008年7月11日为原审第三人颁发的建字第370200*1043号建设工程规划许可证，向青岛**民法院提起行政诉讼。后经青岛**民法院指定，本案由青岛**民法院管辖。

一审法院查明

原审法院查明，第三人青岛**限公司于2007年12月17日向被告青岛市规划局申请云南路改造项目一期H区14#-17#楼规划许可，项目建设位于市南区邹县路3号，并提供了《建设项目选址意见书》、青岛市发展和改革委员会《关于核准青岛市**司云南路片和中岛组团低收入家庭危旧房改造项目的通知》（青*改投资（2007）145）、《建筑工程规划方案审查意见书》、《建筑工程建筑方案审查意见书》、青岛**发管理局《关于云南路改造项目套型结构比例问题的批复》（青房便函（2007）124号）、《防空地下室设计方案审核意见书》、《建筑工程消防设计的审核意见书》、《房地产权证》、日照分析图表及报告等材料。被告经审核，于2008年7月11日为第三人青岛**限公司颁发了建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》。

原告的房屋位于青岛市市南区嘉祥路5号X单元XXX户，在第三人所建云南路改造项目的西北面。原告认为第三人建设项目影响其通风、采光等权利，于2008年11月向被告信访反映挡光问题。同年12月10日，被告作出书面信访答复意见书。原告有异议，多次向被告及相关部门上访并提出协调意见，且由被告于2009年组织相关部门协调，未果。2011年5月25日，原告具状向青岛**民法院提起诉讼，请求撤销被告为第三人颁发的建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》。

另查，青岛市勘察测绘研究院于2007年7月2日对云南路片项目出具日照分析表及报告，采光点181、182对应原告住宅，该项目对原告住宅日照影响具体情况是：181、182采光点第一层建设前有效日照时数分别为6小时17分、6小时17分，建设后有效日照时数分别为2小时18分、2小时11分。

庭审中，该案各方当事人围绕争议焦**、原告起诉是否超过法定期限；二、被告颁发建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》的程序及日照标准适用依据是否合法进行了辩论。

一审法院认为

原审认为，一、关于原告的起诉期限问题。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”该案中，被告就原告信访反映云南路项目挡光问题于2008年12月10日作出书面信访答复意见，原告在得知被告规划审批的情况后，即向被告及相关部门提出协调建议，且由被告于2009年组织协调未果，直至2011年5月25日原告具状提起诉讼。因此，原告的起诉应视为在2年诉权保护期限内。对被告及第三人提出原告起诉已超过法定期限的主张原审法院不予采纳。

二、关于被告颁发建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》的程序及关于日照标准适用依据的问题。

对城乡规划区内建设工程依法进行规划设计的审核、审批、颁发建设工程规划许可证，是被告的法定职责。规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建筑工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。该案中，第三人于2007年12月17日就云南路一期H区14#-17#楼项目规划审批向被告申请并提交了相关的材料。被告经审核认为，第三人提交的上述材料齐全，符合申请办理建筑工程规划许可证事项所应具备的要件，于2008年7月11日为第三人核发了建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》。虽然第三人存在被告尚未颁发规划许可证的情况下开工建设，对于原告提出的应对第三人未批先建工程的行为必须处罚方可做出规划许可的主张法律没有作出明确的规定，原审法院不予支持。

**设部《城市居住区规划设计规范》（GB50180）及《青岛市城市建筑规划管理办法》均明确“大寒日获得的有效日照时数不少于二小时。”《住宅设计规范》（GB50096）对住宅中居住空间获得日照作了具体规定，即每套住宅至少应有一个居住空间能获得日照，当一套住宅中居住空间总数超过四个小时，其中宜有两个获得日照，日照标准应符合《城市居住区规划设计规范》（GB50180）中关于住宅建筑日照标准的规定。被告在核发建设工程规划许可证时既要考虑新建住宅本身日照要求，又要兼顾周边建筑包括原告住宅日照要求。根据被告提交的青岛市勘察测绘研究院对云南路片项目的日照分析，其中对原告居住的嘉祥路5号X单元一个居住空间大寒日获得的有效日照时数已满足2小时。因此，第三人云南路片建设项目虽然对原告住宅的采光造成影响，但是没有违反相关的强制性规定。被告在作出规划许可审批时未将原告作为利害关系人告知及听取意见，程序上并无不当。故被告适用上述三个规范性文件正确。综上，被告为第三人颁发的建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》的具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘**的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告承担。

上诉人诉称

上诉人上诉称，一、原审第三人在没有任何法律手续的情况下就对四栋楼进行建设，属于违法建设。原审第三人在权力的支持下肆无忌惮，自己放线，青岛市城市管理行政执法局多次勒令停工，但其均置之不理，继续施工，给上诉人的权益造成侵害，使其房屋原本在大寒日享受近7个小时的日照，消减到有效日照1个多小时。因此，上诉人认为该违法建筑造成的侵权不能按国家的日照标准进行衡量，应当给予更大的赔偿。二、被上诉人对原审第三人的建筑性质定性错误，未把原审第三人的行为及建筑视为违法。被上诉人应该把原审第三人的建筑定性为违法建筑，但无法拆除，这样就符合《城乡规划法》第六十四条规定的处罚要素了。被上诉人定性错误，审批违反法定程序。被上诉人提交的证据3对建筑的容积率定为3.0，原审第三人辩称这是整个云南路小区的平均，上诉人认为云南路H区是单独的建设工程规划许可证，不容与别的区域混淆，而且被上诉人也知道原审第三人的容积率已经增加。按照举证规定，被上诉人应该举证该区域容积率到底超了多少，如果超了，那么该进行的法定程序为什么没有做，正因为容积率的增加才使上诉人日光、通风、房屋价值受到侵害。补办被诉规划许可证也应该公示，这也是法律规定。三、原审法院在庭审时有违反审判程序的情况。第一次庭审时双方交换了证据，后于2012年12月22日在云南路小区进行协调，上诉人告知法官被上诉人证据11是伪证，日照分析比实际建筑矮一层。被上诉人及原审第三人向上诉人要了证据，并亲自点了建筑的实际层高。被上诉人于2013年9月22日第二次庭审时要求更换证据，理由是档案材料放错了。上诉人认为补充证据可以，但更换证据不行。被上诉人应负举证不利的责任，一审法院同意更换证据，并采信该份证据违反了证据规定。综上，请二审法院依法撤销原审判决，撤销被上诉人为原审第三人颁发的建字第370200*1043号建设工程规划许可证；诉讼费由被上诉人负担。

被上诉人辩称

被上诉人辩称，一、关于上诉人所说的《城乡规划法》第六十四条的适用问题。该规定是针对未取得建设规划许可证或者未按照建设规划许可证规定进行建设的应当由有关部门进行处罚，但是该条并没有规定处罚是核发建设工程规划许可证的前提条件。对于核发建设工程规划许可证的条件与程序法律另有规定，但不是该条的规定。二、关于容积率问题。选址意见书中所确定的容积率是整个地块的规定，该项目是分期实施，所以每个地块容积率可能会有高有低，但是只要总的符合规定就可以。三、关于公示问题。该项目不属法律规定的强制性必须公示情形。四、关于日照问题。被上诉人在发放该项目的建设工程规划许可证之前，建设单位已经找测绘单位进行过多轮日照分析，仅城建档案馆内就存有三份日照分析图，这也说明了规划审批是依日照分析载明的日照时数符合法定要求作为前提条件的。上诉人的日照情况已满足了法律规定的最低大寒日两小时的要求，这个数据可以见日照分析图表。五、关于涉案建设项目是否存在违法建设问题。自2005年6月起，原来由青岛市规划局负责的对违法建筑的查处职能已划转至青岛市城市管理行政执法局，因此上诉人应当向该局举报或者反映违法建设情况。该项目是否违法、城管处罚了没有、怎么处罚的，如果没有处罚为什么不进行处罚，均应当由该局进行解释，而不在本案的审理范围内。另外，项目挡光所引发的民事纠纷应由市南区政府和建设单位予以解决。

原审第三人述称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律充分，依法应当维持。二、同意被上诉人的答辩意见。三、上诉人在诉状中主张日照时间1个多小时违反了法律规定的大寒日两个小时的标准，根据谁主张谁举证的原则，上诉人应该提供证据，如果没有证据，上诉人的请求是不成立的。一审时法院也已经向上诉人提出是否申请鉴定，上诉人并未申请。在这种情况下，上诉人的主张是不能成立的。

关于原审法院的审判程序问题，上诉人认为一审法院同意被上诉人在庭审时更换证据，程序违法。经审查，本院认为，各方当事人对证据的提交、更换或补充均属于法院对证据的认证和是否采信问题，故上诉人主张一审法院程序违法不成立。

关于本案的事实，被上诉人一审时提交的证据有：1、建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》；2、青岛市建筑工程施工图、《建设工程规划许可证》申请书；3、建设项目选址意见书；4、青岛市发展和改革委员会青发改投资（2007）145号《关于核准青岛开**云南路片和中岛组团低收入家庭危旧房改造项目的通知》；5、青岛**办公室青人防方案（2007）045号《防空地下室设计方案审核意见书》；6、青岛市公安消防局青公消（建）字（2007）第0344号《建筑工程消防设计的审核意见书》；7、青岛**发管理局青房便函（2007）124号《关于云南路改造项目套型结构比例问题的批复》；8、青房地权市字第20××13号房地产权证；9、青岛市规划局青规规审字（2007）第47号《建筑工程规划方案审查意见书》；10、青岛市规划局青规建审字（2007）63号《建筑工程建筑方案审查意见书》；11、日照分析有关图表（第二次庭审中，又补交青岛市勘察测绘研究院2007年7月2日出具的日照分析图表及报告）。上述2-11号证据证明被上诉人作出具体行政行为前已依法履行了相关审查义务。12、信访证明材料，证明原告起诉已超过法定起诉期限。

上诉人一审时提交的证据有：1、青岛城市**限责任公司青城投函字（2008）10号《关于云南路片区面积增加造成挡光问题的函》；2、青岛**限公司青开投字（2007）84号《关于云南路改造项目一期H区14#-17#楼建筑工程施工图审查的申请》；3、青岛市市南区人民政府青南政字（2008）70号《关于解决云南路片区改造项目面积增加及日照影响问题的函》；4、建字第370200*1043号《建设工程规划许可证》；5、青岛市勘察测绘研究院2013年1月15日出具的《关于对青岛市嘉祥路X号X单元居民反映云南路H区建筑日照分析问题的回复》（系上诉人第二次庭审时提交），以上证据证明被上诉人违法、违规审批许可证造成上诉人居住房屋日照不足2小时。

原审第三人一审时提交的证据有：1、青岛市城市管理行政执法局青城法函字（2008）15号《关于立即停止云南路旧城改造工程建设并补办相关手续的函》，证明原审第三人工程在取得规划许可前已受到城管局行政处理；2、《建设工程竣工规划验收合格证》，证明本案工程已规划验收合格；3、青岛市建设工程竣工验收《备案证》，证明工程已竣工验收合格；4、房地产登记明细，证明原审第三人已取得产权备案，回迁居民已取得房产证。

各方当事人一审时提交的证据均经一审法院庭审质证，并已随案移送至本院。对证据的认证意见本院与一审法院相同。经审查，本院确认原审法院认定的事实成立。

本院认为

本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《青岛市城市建筑规划管理办法》第二十二条规定，建筑工程在开工建设前，应当取得《建设工程规划许可证》。《建设工程规划许可证》按照下列规定办理：（一）建设单位持《选址意见书》、《建设用地规划许可证》、建设用地证件以及法律、法规规定应当提交的有关行政主管部门的审查意见和建筑工程设计方案（包括室外环境设计方案）等相关资料，向规划行政主管部门提出建筑工程规划许可申请；（二）规划行政主管部门审批建筑工程设计方案；（三）建设单位依据批准的建筑工程设计方案进行施工图设计，规划行政主管部门审查建筑工程施工图及各项指标是否符合城市规划和审批的建筑工程设计方案要求。对符合要求的，应当在十五个工作日内核发《建设工程规划许可证》。本案中，原审第三人于2007年12月持青岛**革委员会的立项通知、建设项目选址意见书、房地产权证及青岛**办公室、青岛**防局等有关部门的审查意见等材料到被上诉人处申请办理建设工程规划许可证。经审查，被上诉人认为该项目符合城市规划要求，材料齐全，符合上述法律规定，遂为原审第三人颁发了被诉建设工程规划许可证。庭审中，上诉人主张原审第三人存在未批先建的情况，被上诉人应在其受到处罚后再为其补办规划许可证。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条并未规定处罚是核发建设工程规划许可证的前提条件，因此被上诉人在原审第三人所交材料齐备的情况下为其颁发许可证，结果并无不当。

二、被上诉人提交的选址意见书确定的云南路片区容积率是3.0，符合青岛市的地方性规定，与国家规定亦不相悖，故上诉人主张该片区H区的容积率超过该标准没有依据，本院不予支持。

三、**设部《城市居住区规划设计规范》（GB50180）及《青岛市城市建筑规划管理办法》均明确规定“大寒日获得的有效日照时数不少于二小时。”根据被上诉人提交的青岛市勘查测绘研究院对云南路片项目的日照分析，上诉人居住的涉案房屋一个居住空间大寒日获得的有效日照时数已经满足2小时，故涉案项目虽对上诉人住宅的采光造成了影响，但并没有违反上述强制性规定。至于上诉人住宅因采光受影响造成的损失，其可以通过其他合法途径予以主张。

四、《青岛市城市建筑规划管理办法》第六条规定，建筑工程规划审批实行批前公示制度。下列建筑工程项目，规划行政主管部门应当在审批前公示：（一）火车站、港口、机场、长途汽车站、博物馆、公共图书馆、体育场馆、剧院、医院和其他大型的公共建筑及组团以上居住区住宅建筑；（二）大型市政基础设施、城市广场、公共绿地、城市雕塑等建设项目；（三）重要地段的建设项目；（四）市和县级市人民政府及其规划行政主管部门认为需要公示的其他工程项目。但本案所涉项目不属于上述必须进行公示的范围，故被上诉人批前未予公示并未违反上述强制性规定。

综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年一月二十四日